Вечная история too big to fail

Несмотря на предложения «взять всех и разделить» или «взять всех и ограничить», банки-гиганты во всем мире продолжают существовать

Предотвращенный в последний момент крах инвестиционного банка Bear Stearns, конечно, не имел таких последствий для мирового финансового рынка, как состоявшееся банкротство Lehman Brothers. Однако именно на фоне операции по спасению Bear Stearns на повестке дня снова оказались вопросы: следует ли спасать банки too big to fail, возможно ли снизить системные риски, которые они несут в случае своего банкротства, и что должны делать регуляторы в различных странах для того, чтобы свести вероятность краха системно значимых институтов к нулевому уровню? По прошествии пяти лет на эти вопросы, как подчеркивают эксперты, нет исчерпывающих ответов.

Печальный юбилей

Термин «too big to fail» был введен конгрессменом Стюартом Маккинни в 1984 году во время слушаний в конгрессе, посвященных действиям Федеральной корпорации по страхованию депозитов (FDIC) во время краха банка Continental Illinois. После этого он употреблялся сравнительно редко, поскольку прецедентов крупных банкротств в финансовой сфере в 80-90-е годы прошлого столетия и в начале 2000-х годов не наблюдалось (за исключением краха фонда Long-Term Capital Management, обанкротившегося из-за агрессивной политики, проводимой им на рынке российских ГКО). Под too big to fail понимались финансовые организации, которые в силу своих размеров могли рассчитывать на поддержку правительств или центральных банков и представляли собой серьезную угрозу для стабильности банковских систем и для сохранения конкурентного поля в случае всевозможных кризисов. Наиболее распространенным риском, по мнению экономистов, являлся моральный риск (moral hazard), поскольку само существование банков too big to fail ставило под сомнение основополагающий принцип рыночной экономики - на рынке должны существовать только организации, способные самостоятельно решать свои проблемы. Риски, которые они на себя принимают, ни при каких условиях не должны покрываться за счет средств налогоплательщиков.

Однако суха теория. В справедливости этого наблюдения сторонники теории свободного рынка убедились пять лет назад, когда в марте 2008 года на грани банкротства оказался американский инвестиционный банк Bear Stearns (подробнее об этом событии читайте на стр. 102). По своим формальным критериям, как подчеркивали тогда экономисты, он вряд ли мог быть отнесен к категории too big to fail. Он существенно уступал по своим размерам и масштабам бизнеса «коллегам» по инвестиционному банкингу: Lehman Brothers, Goldman Sachs, Merrill Lynch и Morgan Stanley. Тем не менее власти США решили действовать в случае с Bear Stearns именно так, как негласно предписывалось поступать по отношению к попавшим в беду банкам too big to fail: Bear Stearns был выкуплен частично за счет средств американских налогоплательщиков, частично за счет приобретения пакета его акций банком J.P. Morgan.

Тогдашний министр финансов США Генри Полсон объяснял такое решение тем, что крах Bear Stearns мог запустить на рынке цепную реакцию, результатом которой стало бы банкротство многих инвестиционных и коммерческих банков, а также пенсионных и взаимных фондов, и даже физических лиц, лишившихся своих пенсионных и иных сбережений. С ним был полностью согласен Джеймс Даймон, глава J.P. Morgan - банка, сыгравшего в этой истории роль санатора. «Предположение, что крах Bear Stearns привел бы к банкротству ограниченного числа фирм, абсолютно неверно, - утверждал Даймон. - Перед угрозой дефолта по своим обязательствам могли бы оказаться все крупнейшие финансовые институты страны. Это окончательно подорвало бы доверие на кредитном рынке, которое к моменту спасения Bear Stearns и так было серьезно расшатано». Общий вывод, к которому пришли тогда и финансовые власти страны, и руководство банка-санатора, и большинство экспертов (судя по их положительным оценкам действий властей), - с Bear Stearns поступили правильно.

Последовавший через полгода крах Lehman Brothers запутал всех: исчезла ясность в вопросах, какие институты все же считаются системными, следует все их спасать или по принципу «через одного», есть ли механизмы и инструменты, способные снизить системные риски, которые такие институты несут в случае своего банкротства или даже при возникновении у них серьезных финансовых проблем.

Too big to fail, too big to manage или too big to be regulated?

С тех пор как в США рухнул последний банк, который хотя бы теоретически мог быть отнесен к категории too big to fail, прошло уже более четырех лет. Однако затишье не означает, что новая буря невозможна. «В 2010 году в США был принят закон Додда -Франка, призванный ограничить рост системообразующих банков, который потенциально может нести угрозу не только американской экономике, но и мировому финансовому рынку. Однако руководство ФРС заявило, что этот закон не справился с возложенными на него задачами, - рассказывает аналитик ХКФ Банка Станислав Дужинский. - Сейчас активы трех крупнейших банков (JPMorgan Chase, Bank of America Corporation и Wells Fargo) существенно превышают показатели 2007 года, и это увеличивает риск дестабилизации экономической ситуации, если у одного из них начнутся трудности. Проблемы J.P. Morgan, связанные с потерями на рынке деривативов в 2012 году, вызвали неоднозначную реакцию по всему миру и повысили волатильность рынков. Именно из-за такого положения вещей сейчас активно обсуждается необходимость пересмотра действующего закона или разработки новых правил, которые позволят эффективнее регулировать деятельность финансовых институтов подобной величины».

По мнению экспертов, решить задачу под названием «too big to fail» крайне сложно, потому что неясны ее условия, критерии, по которым кредитные организации могут быть зачислены в соответствующую категорию. «Где та граница, когда банк может быть признан слишком большим? К сожалению, официально данные параметры нигде не определены, - констатирует директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев. - Озвучивался подход, в основе которого лежали размер организации и зависимость от нее других участников рынка, но эти параметры необходимо «оцифровать».

«Термин «too big to fail» обозначает финансовые учреждения, настолько большие и имеющие такое количество экономических связей, что их банкротство будет иметь катастрофические последствия для экономики в целом. При этом размер финансового института не единственный фактор для отнесения его к категории TBTF, важна его взаимосвязанность, вовлеченность в сделки с другими участниками рынка», - высказывает свою точку зрения вице-президент Московского Индустриального банка Юрий Птицын.

«Я вообще не большой сторонник термина «too big to fail», на мой взгляд, в таких случаях следует говорить о том, что есть банки, которые перерастают свои компетенции и которые в результате уже не могут нормально развиваться и превращаются в банки too big to manage. Другие же кредитные организации сопоставимых размеров вполне жизнеспособны при условии, что они нормально управляются», -считает первый вице-президент ТрансКредитБанка Дмитрий Олюнин.

Помимо терминов «too big to fail» и «too big to manage» для банков, выбивающихся в силу своих размеров из общего ряда, после кризиса появился еще один - «too big to be regulated». Однако правильность этого определения вызывает у экспертов сомнения. Регуляторы, по их мнению, вполне способны надзирать за крупными финансовыми институтами, более того, Игорь Николаев (ФБК) считает, что это легче, чем надзирать за большим количеством мелких и средних банков. С другой стороны, препятствием к эффективному регулированию может стать чрезмерно разветвленная структура бизнеса, а большинство банков, относящихся к категории «слишком большие», или «слишком важные, чтобы упасть», априори обладают таковой.

Господдержка в обмен на здравый смысл?

В своих мемуарах «On the brink» («На краю обрыва») эксминистр финансов США Генри Полсон утверждал, что господдержка крупнейшим американским банкам (а затем и банкам менее выдающихся размеров) оказывалась на двух негласных условиях. Финансовые организации, получившие ее, должны были возобновить кредитование экономики и провести работу над ошибками с точки зрения риск-менеджмента, чтобы в дальнейшем не возникало необходимости выкупать их за счет средств налогоплательщиков.

Как показало дальнейшее развитие событий, и в том, и в другом случае надежды финансовых властей США не совсем оправдались: кредитование экономики возобновилось, но совсем не в докризисных объемах. Что касается управления рисками, то, как отмечает вице-президент Ассоциации региональных банков России Александр Хандруев, исследование, проведенное Советом по финансовой стабильности в 2011 году, показало, что крупнейшие банки - получатели госпомощи не отказались от проведения рискованных операций. «Более того, аппетит к риску у них еще возрос, поскольку появилось убеждение, что в случае повторения кризиса государство снова выкупит их», - поясняет спикер.

Другие опрошенные NBJ эксперты также отмечают, что господдержка банковского сектора и в США, и в других странах имела неоднозначные последствия. «С одной стороны, эта помощь, исчисляемая существенным процентом от объема ВВП, предотвратила угрозу коллапса банковской системы и паралича экономики, снизила остроту социальной напряженности, - размышляет Юрий Птицын (Московский Индустриальный банк). - С другой стороны, она только усилила проблему TBTF, закрепив за определенными кредитными организациями этот статус и создав таким образом преференции для них. В результате налицо ухудшение конкурентной среды и риск недобросовестного поведения таких банков в дальнейшем». Рассчитывая безбедно существовать лишь благодаря своему весу в системе, финансовые институты могут приобретать фактически любые активы для увеличения своего размера. Если активы принесут прибыль, то банк увеличит долю рынка, если приведут к убыткам, то он будет спасен вследствие значитель­ного системного риска. «В таких условиях финансисты теряют мотивацию к усовершенствованию бизнес-процессов и к улучшению контроля над уровнем рискованности операций. Все это ведет к очередным экономическим потрясениям», - резюмирует Юрий Птицын.

Александр Хандруев (Ассоциация «Россия») отмечает еще один опасный момент: банки, получившие господдержку, начинают вести агрессивную политику в различных сегментах бизнеса, вытесняя из них организации, не получавшие помощи. «Если за один год остатки на счетах юридических лиц, обслуживающихся в госбанках, выросли на восемь процентных пунктов, то это говорит о том, что банки, получающие господдержку, забирают клиентов у остальных и вытесняют их в высокорискованные сегменты деятельности. Именно в силу этого мы наблюдаем на рынке слишком быстрый рост потребительского кредитования. А что еще могут сделать в этой ситуации остальные банки?» - задается вопросом эксперт. И хотя, как отмечает член правления ДжиИ Мани Банка Эльман Мехтиев, риски банкротства игроков рынка розничного кредитования нельзя признать системными, все равно подобное положение вещей вряд ли можно считать нормальным.

«Взять всех и разделить» или «взять всех и ограничить»?

Возможно, именно этот факт - большая разветвленность структуры бизнеса банков too big to fail - породил идею разделения таких финансовых институтов на несколько самостоятельных юридических лиц, специализирующихся на различных видах бизнеса. В этом случае, по мнению сторонников предложения, резко снизились бы риски возникновения ситуаций, когда крупный депозитный банк, подобный американскому Washington Mutual, оказывался бы на грани банкротства из-за увлечения коммерческим кредитованием, инвестиционным бизнесом и т.д. Нет ничего удивительного в том, что родилась эта идея в США, где на протяжении нескольких десятилетий законодательно соблюдалось разделение банков на коммерческие и инвестиционные. Однако сейчас, как считают эксперты, построение аналогичной «китайской стены» вряд ли возможно с технической точки зрения. Более того, превращение большого «медведя» в сотню маленьких «медвежат» вряд ли позволит снять риски, которые несут банки too big to fail.

«Мне кажется, искусственное разделение на юридические лица - неверное решение за исключением тех случаев, когда четко можно выделить какой-то бизнес, как это было во времена Великой депрессии в Америке. Тогда они разделили обычный банковский бизнес, связанный с обслуживанием клиентов, и инвестиционный. Такого рода решения могут быть. Но разделять большой банк из-за того, что он большой! Мне кажется, для этого будет сложно найти юридические основания», - полагает президент Российской финансовой корпорации Андрей Нечаев.

«Разделение одного слишком большого финансового института, который в случае своего краха представляет опасность для всей системы, на несколько мелких является решением очевидным, но не столь эффективным. Во-первых, размер операций финансового учреждения создает определенную экономию масштаба, что является положительным фактором. Во-вторых, размер является не единственной проблемой, заключенной в концепции too big to fail. Очень важными факторами являются также взаимосвязанность финансовых учреждений и переплетенность их операций, когда крах одного учреждения может потянуть за собой крах связанных институтов, а также перенести негативные последствия в реальный сектор экономики», - говорит младший аналитик Sberbank Investment Research Андрей Павлов-Русинов. «Разделение с сохранением контроля прежних владельцев ничего не даст, так как риски не исчезнут сами по себе и не станут меньше от перекладывания их из одного кармана в другой, - рассуждает Эльман Мехтиев (ДжиИ Мани Банк). - Разделение банков на юрлица с разными собственниками приведет к уменьшению рисков только до следующего витка консолидации. Риски банкротства не появляются, а проявляются во время кризиса, поэтому единственным способом предупреждения возникновения таких ситуаций является профессиональное управление всеми (а не только политическими) рисками и непредвзятый внутренний и внешний надзор».

С Эльманом Мехтиевым согласен Игорь Николаев (ФБК): «Боюсь, что искусственное разделение банков на коммерческие и инвестиционные не снимет проблему too big to fail, поскольку, имея желание обойти данные ограничения, банки найдут способ обмена ресурсами и клиентской базой».

«Может ли быть решением проблемы разделение системно значимых банков на различные юридические лица, как это периодически предлагается? - задается вопросом Александр Хандруев (Ассоциация «Россия») и сам отвечает на него: - Может, но такое разделение будет заведомо искусственным. Как это сделать на практике? Одни активы - в одно юрлицо, вторые - в другое? Мне это все напоминает ситуацию, когда в далекие-далекие годы мы думали о том, как после распада СССР разделить Госбанк СССР, как определить, какая часть активов должна отойти такому-то республиканскому банку, а какая часть - другому. Подобные действия априори чреваты риском злоупотреблений, вывода активов». Поэтому разделение - это не решение проблемы, резюмирует Александр Хандруев. «То, что об этом говорят руководители регулирующих структур США, вряд ли следует рассматривать как указание к действию, гораздо логичнее воспринимать это как сигнал, что финансовые власти США не допустят чрезмерной концентрации банковского капитала», - уверен вице-президент Ассоциации региональных банков России.

Гораздо более эффективным механизмом ограничения экспансии банков too big to fail и снижения уровня системных рисков эксперты считают законодательные ограничения на заключение сделок M&A для таких организаций. «В США, например, в 2010 году был принят закон Додда - Франка, который регламентирует ограничения вплоть до прямого запрета, на приобретение финансовыми учреждениями с активами более 45 млрд долларов других финансовых учреждений», - поясняет Александр Хандруев. «Я не предлагаю переложить этот закон, как кальку, на наш банковский рынок, но введение каких-либо продуманных ограничений на экспансию банков, получивших господдержку, на мой взгляд, вполне разумный шаг», - подчеркивает специалист.

Надзор, снова надзор, еще раз надзор!

Итак, предложение о разделении банков на отдельные юрлица воспринимается экспертами скорее как утопичное пожелание, чем как руководство к действию. Что касается надзорных рекомендаций по ограничению некоторых видов финансовых операций, то пока не накоплена практика, однозначно свидетельствующая об их работоспособности. Специалисты считают, что в этом контексте эффективным путем снижения системных рисков в банках является установление более жестких регуляторных требований для too big to fail и в целом повышение качества надзора.

«На данном этапе логичным кажется решение этой проблемы путем усиления регулирования финансовых учреждений, и эти меры постепенно получают развитие в глобальной прак­тике. Характерным примером является принятие в Америке закона Додда -Франка, который был призван усилить мониторинг системных рисков финансовой сферы и развить инструментарий в руках регуляторов для своевременной борьбы с возникающими проблемами. Также особенно важным является постепенный переход финансовых систем разных стран на стандарты Базеля III, которые ужесточают требования к капиталу исходя из более гибкого и подробного подхода к анализу рисков. В данном контексте интересно предложение внедрить дополнительное требование к капиталу на основе того, является ли финансовый институт системно значимым (SIFI surcharge)*, -подчеркивает Андрей Павлов-Русинов (Sberbank Investment Research).

«Необходимо больше внимания уделять планам ОНиВД (организации непрерывности и восстановления деятельности) системно значимых банков. Пока Банк России требует только их формального наличия в кредитных организациях. Не исключаю, что в перспективе надзорные органы будут принимать участие и в тестировании реализуемости данных планов», - подчеркивает Игорь Николаев (ФБК). Также, по мнению эксперта, необходимо анализировать стратегии развития системно значимых банков на предмет их адекватности рыночной конъюнктуре и внутреннему потенциалу кредитной организации.

«Для меня совершенно очевидно, что для системных финансовых учреждений надо устанавливать повышенные нормативы, в частности, к достаточности капитала. Да, те банки, которые являются источником потенциальных системных рисков, должны отвечать более высоким регуляторным требованиям», - настаивает Александр Хандруев (Ассоциация «Россия»). Юрий Птицын (Московский Индустриальный банк) со своей стороны считает, что ужесточение регулирования необходимо в качестве промежуточной меры: нужно понимать, что установление повышенных регуляторных требований может привести к ограничениям в развитии финансовых инноваций, новых продуктов и технологий. «Возможно сочетание различных размеров банков и степени регулирования. В зарубежной прессе говорится о разделении инвестиционных банков на два типа: крупные банки с более жестким регулированием и ограниченным перечнем операций с заданными параметрами риска и мелкие с большей свободой действий, не приводящей к системным рискам. Такие компании будут развивать новые продукты и технологии, которые только после тщательного анализа и разрешения регуляторов будут приниматься на вооружение крупными банками», -поясняет специалист.

В списках не значатся, на деле являются

В ноябре 2011 года Совет по финансовой стабильности, организованный «большой двадцаткой» для изучения причин и последствий мирового кризиса 2007-2009 годов, обнародовал перечень системно значимых финансовых институтов - организаций, достигших таких размеров и играющих такую роль в мировом финансовом секторе, что их падение может подорвать стабильность всей системы. Среди банков, вошедших в этот перечень, 17 базируются в Европе, восемь - в Соединенных Штатах Америки, четыре - в Азии.

Bank of America Corporation (США), Bank of China (Китай), Bank of New York Mellon Corporation (США), Banque Populaire (Франция), Barclays (Великобритания), BNP Paribas (Франция), Citigroup (США), Commerzbank AG (Германия), Credit Suisse (Швейцария), Deutsche Bank AG (Германия), Goldman Sachs (США), Credit Agricole (Франция), HSBC (Великобритания), ING Bank (Нидерланды), JPMorgan Chase (США), Lloyds Banking Group (Великобритания), Mitsubishi UFJ FG (Япония), Mizuho FG (Япония), Morgan Stanley (США), Nordea (Швеция), The Royal Bank of Scotland (Великобритания), Santander (Испания), Societe Generale (Франция), State Street Corporation (США), Sumitomo Mitsui FG (Япония), UBS (Швейцария), UniCredit Group (Италия), Wells Fargo (США).

Ни один российский банк в список, составленный СФС, не вошел. Однако, по мнению экспертов, это не значит, что в национальной банковской системе отсутствуют институты, подходящие под определение «системно значимые», или под более распространенную формулировку «too big to fail». Просто, если банки, вошедшие в список СФС, предлагается в случае чего спасать общими усилиями, то российские слишком большие банки предлагается спасать исключительно российским властям.

«Безусловно, в нашей стране проблема банков too big to fail существует и создает системные риски, - уверен Андрей Нечаев (РФК). - Если в какой-то момент рухнет Сбербанк (дай Бог ему финансового здоровья!), то это, конечно, будет колоссальный удар по банковской системе, да и по системе страхования вкладов. Потребуется вмешательство бюджета. Мы наблюдали это в 1998 году и в меньшей степени в 2008 году, потому что в последнем случае государство все-таки вмешалось. Если в 1998 году клиенты потеряли свои деньги, то в 2008 году таких потерь было меньше, но коллапс кредитования очень сильно сказался на финансовом состоянии многих клиентов банков и на показателях экономического роста в стране».

Конечно, у нас есть банки too big to fail, соглашается с Андреем Нечаевым Эльман Мехтиев (ДжиИ Мани Банк). Более того, с учетом консолидации, идущей в российской банковской сфере, на фоне стагнации корпоративного кредитования и «перегрева» некоторых новых игроков рынка потребительского кредитования банковское сообщество может опять столкнуться с проявлением ситуации too big to fail. «Регулятор вынужден будет действовать исходя из того, что некоторые банки «слишком большие, чтобы упасть», поэтому их надо спасать «всем миром», то есть за счет сокращения возможностей остальных игроков рынка», - считает Эльман Мехтиев.

Все опрошенные NBJ эксперты признают, что банки с госучастием проводят достаточно агрессивную политику, вытесняя на обочину менее крупные организации. Однако в нашей стране предложения ограничить их долю в различных сегментах бизнеса или запретить им приобретать других игроков имеют мало шансов на успех. Наиболее вероятный сценарий, по мнению некоторых экспертов, снижение активности госбанков по мере выхода государства из их капитала. Однако этот выход, по словам правительственных чиновников, займет не менее 5-10 лет. «Вряд ли даже этот срок выполним, учитывая сложность процесса смены собственников в данном случае, - признает Юрий Птицын (Московский Индустриальный банк). - К тому же надо понимать, что частные Сбербанк и ВТБ все равно останутся крупными монополистами на рынке, поэтому необходимо будет выработать ограничительные механизмы и инструменты контроля за крупнейшими банками». Если финансово-кредитная организация (неважно, частная или государственная) по своим размерам и связям относится к категории системообразующих, то для нее и подобных ей организаций может быть целесообразным дифференцирование пруденциальных нормативов, считает вице-президент Московского Индустриального банка.

Пока до установления различных требований к достаточности капитала в зависимости от размера банков в России не дошло. Но эксперты отмечают, что регулятор национального банковского рынка (ЦБ РФ) делает шаги в верном направлении, например, достаточно позитивно оценивается решение Банка России ввести уполномоченных представителей в ТОП-100 финансовых учреждений. Правда, данную идею поддерживают с некоторыми оговорками. «Теоретически идея правильная, введение уполномоченных в банки ТОП-100 усиливает контрольную функцию ЦБ, позволяет регулятору получать обратную связь, но все же значимость этой инициативы не стоит переоценивать. Данный механизм сработает, если уполномоченные будут допущены до управленческого учета банков и если то, что они выявят, не будет потом «зарываться» в архивы как документы для служебного пользования», - предупреждает Александр Хандруев (Ассоциация «Россия»). Андрей Нечаев (РФК) считает, что присутствие представителей ЦБ в наших кредитных организациях в принципе неплохо. «Однако здесь возникают вопросы, с одной стороны, о правах и компетенциях уполномоченных, с другой - об их квалификации, профессионализме и, прямо скажем, об их коррупционной устойчивости», - подчеркивает специалист.

А между тем

Кабинет министров ФРГ утвердил законопроект о разделении рискованных банковских операций с депозитами клиентов. Согласно нормам закона в том случае, если бизнес-операции банка превышают сто миллиардов евро, или 20% от общего объема активов, то розничная и инвестиционная деятельности должны быть разделены. Если финансовое учреждение не готово разделить свой банкинг в силу больших издержек, то предусматривается вариант прекращения какой-либо одной деятельности. Законопроект вступит в силу в июле 2015 года. Нарушение его норм предполагает лишение свободы на срок до пяти лет.