Сфера действия и полномочия расширены

Совместным приказом от 30 апреля 2009 г. МВД России № 338 и ФМС России № 97 был утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства... (далее - Регламент, документ начал действовать 28 июня 2009 года). Прежний регламент отменен приказом ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 98.

Новый документ, в отличие от ранее действовавшего, охватывает большую область применения (перечень проверяемых объектов существенно пополнен) и прямо предусматривает участие милиции в контроле. В нем четко определены сроки и последовательность действий при проведении различных проверок, установлены права и обязанности проверяющих и работодателей, правила оформления результатов проверки, а также порядок обжалования принятых решений и допущенных проверяющими нарушений.
 

Разберемся сначала с основными вопросами: какие органы и что именно имеют право проверить.

Объектами проверки являются физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, заказчики работ (услуг), а также транспортные средства (включая маршруты международных направлений автомобильного, железнодорожного, морского, речного, авиационного транспорта) и места пребывания (проживания) иностранных граждан.

Обращаем внимание на то, что проверки проводятся в отношении юридических лиц (вне зависимости от форм собственности, включая иностранные компании, их филиалы и представительства), привлекающих или допускающих к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующих труд иностранных граждан.

При этом к юридическим лицам относятся не только организации, являющиеся для иностранных граждан работодателями, но и организации, на территории которых (в зданиях и помещениях, на земельных участках, принадлежащих организации или используемых ею) осуществляется трудовая деятельность иностранными гражданами. А также организации, предоставившие указанным гражданам средства транспорта.

Кроме того, проверке подлежат организации:
- выступающие в качестве принимающей стороны или сообщившие о себе сведения в ФМС России как о стороне, принимающей иностранного гражданина;
- обязанные обеспечивать соблюдение норм миграционного законодательства третьими лицами, организующими деятельность с использованием их имущества, или в иных случаях, когда такая обязанность установлена законодательством РФ.

Предметом контроля является соблюдение установленных законодательством требований (по оформлению разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы; по порядку обязательного уведомления уполномоченных органов о приеме на работу иностранных граждан; по направлению достоверной информации, необходимой для осуществления миграционного учета, и др.).

Таким образом, государственный контроль охватывает все аспекты, связанные с привлечением и приемом на территории России иностранных граждан.
 

В пункте 9 Регламента указано, что контроль и надзор осуществляется сотрудниками и государственными гражданскими служащими подразделений системы ФМС России и сотрудниками органов внутренних дел РФ в пределах своей компетенции. При этом данные службы взаимодействуют друг с другом. Координаты органов ФМС и МВД по субъектам РФ приведены в приложениях № 1 и № 2 к Регламенту.

Привлечение к участию в проверке сотрудников органов внутренних дел допускается при необходимости оказания содействия сотрудникам подразделений миграционной службы, проводящим проверку.

В частности, в случаях реального или возможного воспрепятствования их законной деятельности либо в целях повышения эффективности и получения наиболее полных результатов, обеспечения мер безопасности указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей и др. (п. 50 Регламента).

 

Проверка - это совокупность действий должностных лиц подразделений системы ФМС России и органов внутренних дел, связанных с контролем за исполнением проверяемым объектом требований миграционного законодательства РФ в связи с нахождением иностранного гражданина на территории России, осуществлением необходимых исследований, экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по ее результатам.

Виды проверок. Проверки, проводимые подразделениями ФМС России, бывают двух видов - выездные и документарные (п. 21 Регламента). Заметим, что раньше такого деления не было.

В свою очередь, выездная проверка может быть плановой или внеплановой. Кроме того, такая проверка может быть совместной.

Выездная проверка может осуществляться:
- в отношении юридических лиц;
- в местах проживания (или пребывания) иностранных граждан;
- в местах фактического осуществления иностранцами трудовой деятельности;
- на транспортных средствах.

Документарная проверка проводится в случае получения подразделением ФМС России сведений о возможных нарушениях положений миграционного законодательства, а также наличия в имеющихся сведениях признаков, указывающих на административное правонарушение.

Проверка осуществляется на основании распоряжения (перечень должностных лиц ФМС России, уполномоченных на издание распоряжения о проведении проверки, приведен в п. 28 Регламента).

Если имеются основания полагать, что в процессе проведения проверки могут быть выявлены нарушения, не относящиеся к компетенции миграционной службы, издается распоряжение о проведении совместной проверки (например, при нарушении налогового законодательства или санитарного законодательства).

Сроки. Выездная проверка проводится не более семи дней (п. 15 Регламента). Срок проверки, в том числе проводимой с участием сотрудников органов внутренних дел, может быть продлен на семь дней.

При этом участие «силовых» сотрудников в выездной проверке при продлении сроков ее проведения согласовывается с руководителем соответствующего органа внутренних дел.

Максимальный срок проведения проверки (с учетом возможного продления) - 14 дней.

Документарная проверка проводится в срок до одного месяца (п. 16 Регламента). Вместе с тем допускается ее продление на один месяц.

Проверка считается начатой с даты издания распоряжения о ее проведении, если иное не указано в распоряжении. А вот завершена она может быть раньше установленного срока.

Продление проверки возможно: при необходимости изучения значительного объема проверяемой информации; при непредставлении проверяемым юридическим лицом документов в установленный срок; при необходимости запроса и изучения дополнительных документов и материалов.

В соответствии с пунктом 19 Регламента контроль осуществляется по месту проведения проверки либо по местонахождению подразделения системы ФМС России и (или) МВД России.
 

Как уже отмечалось, основанием для проведения проверки является соответствующее распоряжение. В нем обязательно указываются: объект проверки; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; перечень необходимых документов; даты начала и окончания проведения проверки.
 

В ходе проверки проводятся различные действия:
- выезд по адресу расположения (осуществления деятельности) проверяемого объекта;
- осмотр территории и установление факта нахождения иностранных граждан на территории проверяемого объекта, проверка соблюдения ими положений миграционного законодательства РФ. Об осмотре территории делается запись в итоговом акте проверки. Регламент допускает использование при осмотре фото- и видеосъемки. В случае выявления административного правонарушения в ходе осмотра в целях фиксации доказательств составляется в установленном порядке протокол осмотра. При составлении протокола об административном правонарушении в акте проверки делается соответствующая запись;
- запрос о предоставлении дополнительной информации;
- изучение документов, сведений и информации, полученных в ходе проверки;
- получение устных пояснений;
- фиксирование выявленных фактов нарушения миграционного законодательства РФ и др.

Таким образом, после вручения копии распоряжения и ознакомления представителя проверяемого объекта с порядком проведения проверки и его правами и обязанностями проверяющие приступают непосредственно к проверке, а также к изучению, обобщению и анализу информации, полученной в ходе осмотра территории по адресу проведения проверки. Данные сравниваются с информацией, полученной от представителя проверяемого объекта и иных организаций, органов государственной власти, а также со сведениями, имеющимися в подразделениях системы ФМС России.

У лиц, находящихся по месту расположения проверяемого объекта, могут быть потребованы документы, удостоверяющие их личность, подтверждающие законность пребывания на территории РФ и т. д.

У организации могут потребовать:
- документы о государственной регистрации;
- сведения о юридических и физических лицах, осуществляющих деятельность на проверяемом объекте (помимо самой организации), и всю необходимую информацию, позволяющую определить, в чьих интересах и по поручению кого на объекте проверки осуществляется трудовая деятельность иностранными гражданами, с ведома кого они проживают (находятся) по данному адресу;
- документы и сведения, подтверждающие надлежащее исполнение положений миграционного законодательства РФ в отношении иностранных граждан и иностранных работников;
- иные сведения и документы, необходимые для целей проводимой проверки.
 

Проверка проводится сотрудниками подразделений системы ФМС России по местонахождению данных подразделений без выезда на проверяемый объект. Такая проверка осуществляется на основании имеющихся сведений (в том числе содержащихся в информационных базах данных), а также полученных по запросу.

Проведение проверки включает в себя:
- направление проверяемому объекту запроса о предоставлении документов и информации;
- направление запросов в адрес иных организаций и органов власти о предоставлении дополнительно документов и информации, связанных с деятельностью проверяемых объектов;
- анализ полученных документов и информации;
- составление акта;
- ознакомление представителя проверяемого объекта с актом проверки.

В случае выявления при проверке (любого вида) нарушений законодательства в иных областях материалы о них направляются по принадлежности в срок не позднее 10 рабочих дней с момента обнаружения, а по уголовным составам преступления - незамедлительно (п. 25 Регламента).

 

По результатам проводимой сотрудниками ФМС проверки, согласно пункту 64 Регламента, составляется акт (ранее составлялся только протокол об административном нарушении). Его оформление обязательно при проведении как выездных, так и документарных проверок. Форма акта утверждена приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141.

Документ оформляется в двух экземплярах: первый направляется с уведомлением о вручении представителю проверяемого объекта, второй приобщается к материалам проверки. В акте (кроме общих обязательных данных) указываются сведения:
- о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях миграционного законодательства РФ, об их характере и о лицах, допустивших нарушения;
- об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом лиц (руководителя или уполномоченного представителя юридического лица и др.), присутствовавших при проведении проверки;
- о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием указанного журнала. Отметим, что необходимость наличия такого журнала установлена в пункте 8 статьи 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, действие которого распространяется и на проверки соблюдения миграционного законодательства. Журнал ведется по типовой форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 (приложение 4).
 

По результатам проведенной проверки могут быть приняты следующие виды решений (п. 72 Регламента):
- о прекращении проверки в связи с отсутствием сведений и информации, указывающих на нарушение миграционного законодательства РФ со стороны проверяемого объекта;
- о назначении проверки в отношении иного объекта в связи с поступлением в ходе проводимой проверки информации о нарушениях им миграционного законодательства;
- о прекращении проверки и направлении ее материалов в органы Прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минздравсоцразвития России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России и иные органы государственной власти в связи с выявлением признаков составов преступлений и административных правонарушений на проверяемом объекте;
- о продлении срока проведения проверки;
- о составлении протокола об административном правонарушении или возбуждении дела о таком правонарушении.

Ответственность за невыполнение законодательных требований установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях (подробнее об ответственности за нарушение правил миграционного законодательства читайте в журнале "Учет в строительстве" №10, 2009).

Обратите внимание на следующий момент. Ранее протокол об административном правонарушении, выявленном в ходе проверки, мог составить только сотрудник миграционной службы. Теперь составление таких протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях, согласно пункту 9 Регламента, осуществляется:
- должностными лицами подразделений иммиграционного контроля, противодействия незаконной миграции и иными полномочными должностными лицами системы ФМС России;
- участковыми уполномоченными милиции, сотрудниками подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства, патрульно-постовой службы, должностными лицами дежурных частей и иными полномочными должностными лицами органов внутренних дел РФ.
 

Анализ процедурных положений об обжаловании, установленных Регламентом (п. 80-92), свидетельствуют о том, что они в первую очередь направлены на защиту интересов граждан.

Однако данное обстоятельство отнюдь не означает, что юридические лица не могут обжаловать действия (бездействия), а также решения должностных лиц и органов ФМС и МВД России. Такое обжалование возможно как в административном (через вышестоящую инстанцию), так и в судебном порядке.
В заключение отметим, что разобраться в механизме осуществления контроля над соблюдением организациями, использующими труд иностранных работников, норм миграционного законодательства поможет блок-схема, наглядным образом иллюстрирующая положения рассмотренного документа (она приведена в приложении № 3 к Регламенту).

Статья напечатана в журнале "Учет в строительстве" №11, ноябрь 2009 г.