Практика внедрения государственных заданий: проблемы и направления развития

В 2009 году Минфином России активно ведется работа по внедрению в деятельность бюджетных и автономных учреждений, органов исполнительной власти практики выдачи государственных заданий на оказание услуг.

Накопленный опыт, возникшие в ходе этой работы проблемы, а также перспективы развития будут полезны всем работникам бюджетной сферы, поскольку с 1 января 2010 года государственное задание становится важнейшим финансовым документом бюджетного учреждения.

С 1 января 2009 г. в практику бюджетного планирования были введены государственные задания на оказание государственных услуг, способствующие увязке объемов и качества данных услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг.

Новый инструмент бюджетного планирования

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) государственное (муниципальное) задание − документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). В соответствии со статьей 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджета для планирования бюджетных ассигнований и формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а в случае утверждения бюджета на срок до трех лет – на очередной финансовый год и плановый период. При этом возможны корректировки после утверждения основных параметров бюджета.

БК РФ не устанавливает процедуры работы с государственными и муниципальными заданиями и определения состава оказываемых услуг (выполняемых работ). Вместе с тем законодательством установлено, что порядок организации работы с данными заданиями устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Однако отсутствие до настоящего времени унифицированных механизмов и процедур в этой области существенно затрудняет внедрение этого инструмента бюджетного планирования и бюджетирования по результатам, особенно на региональном уровне.

На федеральном уровне вопросы формирования и финансового обеспечения государственных заданий регулируются постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 “О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями” (далее – Постановление № 1065), которым предусмотрено формирование государственного задания как для федеральных учреждений (бюджетных и автономных), так и для федеральных органов исполнительной власти, включая министерства и федеральные службы. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 376 были внесены изменения в Постановление № 1065 в части распространения государственного задания на выполнение работ.

Таким образом, формирующиеся в настоящий момент механизмы и подходы к формированию и финансовому обеспечению государственных заданий федеральными органами исполнительной власти и федеральными бюджетными учреждениями могут быть рекомендованы и апробированы субъектами и муниципальными образованиями Российской Федерации.

Условия для формирования государственных заданий

Необходимыми условиями для формирования проектов государственных заданий являются:
− утвержденные перечни государственных услуг (работ);
− наличие процедур и механизмов эффективного взаимодействия главного распорядителя бюджетных средств с подведомственными бюджетными учреждениями в рамках формирования проекта государственного задания и его финансового обеспечения.

В соответствии с пунктом 4 Положения, утвержденного Постановлением № 1065, Перечни государственных услуг (работ) формируются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности в соответствии с его отраслевой принадлежностью.

На данный момент остается проблемным вопрос принципов отбора госуслуг для целей формирования государственных заданий. В этой связи представляется целесообразным разработать комплексный перечнь государственных услуг по принципу “одно учреждение – одна услуга” во избежание избыточного дробления деятельности учреждения на незначительные услуги и усложнения работы по формированию и предоставлению отчетности по государственным заданиям. В то же время следует выделить “профильные” (основные) государственные услуги, на предоставление которых уходит значительная часть ресурсов учреждения, и “непрофильные”.

Относительно услуг, оказываемых федеральным органом исполнительной власти, следует отметить, что они включаются в перечень государственных услуг в случае, если к моменту его разработки в установленном порядке утверждены административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), то есть существуют формализованные требования к качеству государственных услуг. Для субъектов РФ и муниципальных образований также рекомендуется разрабатывать подобные стандарты качества для обеспечения единых условий работы органов власти и учреждений в рамках государственных заданий.

Для составления перечня государственных услуг (работ) в части услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными бюджетными учреждениями, предлагается распределить данные учреждения по группам внутри отрасли. Для каждой из групп рекомендуется установить отдельную государственную услугу (работу), например:
– для учреждений начального и среднего образования – организацию учебного процесса по программам соответственно начального и среднего образования;
– для учреждений высшего профессионального образования – подготовку бакалавров, специалистов, магистров;
– для институтов (курсов) повышения квалификации – профессиональную переподготовку работников.

Перечень государственных услуг должен содержать следующую информацию по каждой услуге (работе):
– категорию потребителей государственной услуги; при этом следует максимально точно приводить характеристику физических и/или юридических лиц – потребителей государственной услуги с использованием критериев образования, гражданства, местонахождения, состояния здоровья и т.  п. для физических лиц и критериев видов деятельности, организационно-правовых форм и т. п. для юридических лиц;
– перечень и единицы измерения показателей объема государственной услуги; при этом предлагается разработать один-два показателя, которыми может быть измерен объем оказания государственной услуги, например: количество студентов, посетителей (тыс. чел.), новых постановок (ед.), выданных лицензий (ед.) и т. д.;
– основные требования к качеству государственной услуги, подкрепленные ссылками на разделы утвержденного административного регламента исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг с указанием их реквизитов либо стандарта предоставления государственной услуги, или в случае их отсутствия – ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственной услуги, включая санитарно-эпидемиологические нормы и правила, государственные и/или отраслевые стандарты (ГОСТы, ОСТы), а также типовые (примерные) положения.

Непосредственно к разработке государственных заданий рекомендуется максимально привлекать подведомственные бюджетные учреждения или службы, участвующие в оказании государственных услуг (выполнении работ).
Все услуги (работы), оказываемые (выполняемые) одним федеральным органом исполнительной власти или одним бюджетным учреждением, должны включаться в одно государственное задание в виде отдельных разделов с описанием каждой услуги.

Содержание проекта государственного задания

Для качественного формирования проекта государственного задания необходимо учесть и отразить следующую информацию.
Количество потребителей. При этом учитываются фактические и потенциальные потребители государственных услуг. Количество потенциальных потребителей рассчитывается исходя из существующих ограничений, непреодолимых в среднесрочной перспективе (проектной мощности, пропускной способности, вместительности учреждения, повышения квалификации или численности работников учреждения).

Объем (состав) оказываемой государственной услуги. При этом приводятся 1–2 показателя, характеризующие объем оказания государственной услуги, с уточнением единиц измерения и методик расчета согласно утвержденному перечню государственных услуг в отчетном, текущем или плановом периоде.
Показателем объема государственной услуги может являться “количество выданных лицензий (ед.)”, “количество учеников (ед.)” и т. п. Как правило, эти индикаторы входят в состав статистической или ведомственной отчетности и широко используются для различных отчетов о деятельности органов государствен­ной власти или бюджетных учреждений.

Качество оказываемой государственной услуги. При этом предлагается установить не менее двух-трех, но не более пяти показателей качества. Их состав должен быть по возможности единым для всех федеральных государственных бюджетных учреждений, федеральных органов исполнительной власти, оказывающих одинаковую услугу.

При разработке данного состава можно использовать имеющие отношение к оказанию государственной услуги показатели конечного результата, установленные в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), ведомственных целевых программах и (или) обоснованиях бюджетных ассигнований.
Кроме того, в качестве основы для установления показателей качества оказания услуги предлагается учесть наиболее важные функции и полномочия, закрепленные за органом государственной власти и федеральным государственным бюджетным учреждением.

В перечень показателей качества могут быть включены показатели, характеризующие важнейшие результаты работы бюджетного учреждения, федерального органа исполнительной власти и коррелирующие с целевыми показателями развития соответствующей отрасли, например:
– для учреждений общего образования – успеваемость учеников (выпускников);
– для учреждений профессионального образования – доля выпускников, устроившихся на работу по полученной профессии, специальности;
– для учреждений дополнительного образования взрослых – удовлетворенность работодателей уровнем подготовки, полученной работниками в результате повышения квалификации;
– для учреждений дополнительного образования детей – охват детей в возрасте от 6 до 18 лет, проживающих в конкретном районе, услугами учреждения.

Кроме того, в перечень показателей качества могут быть включены показатели, характеризующие состояние ресурсной базы учреждения, в т. ч. материально-техническое обеспечение, кадровый состав, а также процедуры оказания государственной услуги, которые могут благоприятно отразиться на качестве государственной услуги. Например, для поликлиник и больниц – количество выявленных в результате проверок нарушений санитарного законодательства, правил пожарной безопасности.
И, наконец, в этот перечень должны быть включены показатели, характеризующие удовлетворенность потребителей государственной услуги: доля потребителей, удовлетворенных качеством оказания государственной услуги (определяемая на основе социологических опросов), и число обоснованных жалоб потребителей.

Требования к материально-техническому обеспечению оказываемой государственной услуги. При этом предлагается указывать правовые акты и иные документы, устанавливающие данные требования (например, санитарноэпидемиологические нормы и правила, технические требования к оборудованию и т. п.).

Требования к квалификации и опыту персонала. При этом рекомендуется отражать требования к профессиональной подготовке работников, оказывающих государственные услуги, с указанием уровня образования для конкретных должностей либо групп работников, периодичности повышения квалификации, установленных требований к стажу работы.
Основные процедуры оказания государственной услуги. При этом предлагается, основываясь на нормативных правовых актах, описать комплекс мер, направленных на оказание государственной услуги.

Например, оказание услуги “облегчение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям” может быть обеспечено за счет: комплектования музейных коллекций; надлежащего хранения, изучения и публичного показа музейных предметов и музейных коллекций.
Цена (тариф). При этом рекомендуется помимо установленной цены (тарифа) приводить также название вида деятельности, оказываемой на платной основе (например, “ультразвуковое исследование”, “общий массаж”, “обучение изобразительному искусству”, “обучение вокалу” и т. п.), для которой данная цена (тариф) официально установлена.

В случае если число фактически установленных цен (тарифов), которые влияют на оказание стоимости государственной услуги, более 7 предлагается прикладывать к государственному заданию нормативный правовой акт, утвердивший данные цены (тарифы) с указанием того, какой орган (организация) рассчитывает величину цен (тарифов), утверждает цены (тарифы), а также, какой орган (организация) и в каких случаях вносит предложения и принимает решение об изменении цен (тарифов) со ссылкой на пункты, статьи соответствующих нормативных правовых актов.

Основания для досрочного прекращения выполнения государственного задания
В качестве таких оснований возможно указание следующих причин:
– ликвидация бюджетного учреждения (федерального органа исполнительной власти);
– перераспределение полномочий, повлекшее исключение из компетенции бюджетного учреждения, федерального органа исполнительной власти, полномочий по оказанию государственной услуги;
– исключение государственной услуги из перечня государственных услуг;
– иные, предусмотренные нормативными правовыми актами случаи, влекущие за собой невозможность оказания государственной услуги, неустранимую в краткосрочной перспективе.
Необходимо подчеркнуть, что отсутствие бюджетных средств для финансирования оказания государственной услуги не является основанием для досрочного прекращения выполнения государственного задания.

Порядок контроля за исполнением государственного задания

При организации контроля предлагается оформлять следующую таблицу:

Составление форм и отчетностей по формированию государственных заданий является неотъемлемой частью их внедрения. Вместе с тем немаловажное значение имеет утверждение порядка определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и расчет стоимости одной единицы услуги.
Общие подходы к определению расчетно-нормативных затрат обозначены в методических рекомендациях Минфина России, утверждение которых планируется в октябре текущего года. С предварительной версией этого документа можно ознакомиться на официальном сайте Министерства финансов РФ (www.minfin.ru) в разделе “Бюджетная реформа” (подраздел “Государственные задания”).

В этой связи следует подчеркнуть, что внедрение государственных заданий не означает ликвидации сметы бюджетного учреждения. Дело в том, что объемы бюджетных ассигнований, направленных бюджетным учреждениям, будут состоять из двух частей: финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание услуг (выполнение работ) бюджетным учреждением и инвестиций, грантов, программ развития учреждения. Во вторую часть могут входить затраты на капитальный ремонт, дорогостоящее оборудование и т. п.

В совокупности эти две части должны составлять объем бюджетных ассигнований, предусмотренный для бюджетного учреждения бюджетной росписью главного распорядителя средств федерального бюджета.
В свою очередь, финансовое обеспечение выполнения государственного задания включает расчетно-нормативные затраты на оказание государственных услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества (в случае федерального государственного бюджетного учреждения). При этом требуется рассчитать нормативные затраты на оказание всех услуг, оказываемых федеральным органом исполнительной власти или бюджетным учреждением, отдельно по каждой услуге.

При расчете нормативных затрат на оказание государственной услуги федеральным органом исполнительной власти и (или) федеральным государственным бюджетным учреждением предлагается выделять и учитывать:
– затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда;
– затраты на приобретение расходных материалов;
– затраты на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества;
– затраты на общехозяйственные нужды.
Такая же классификация может быть применена при расчете нормативных затрат на содержание имущества, в котором учитываются условно-постоянные расходы учреждения, напрямую не влияющие на объемы оказания государственной услуги (например, затраты на холодную воду, необходимую для уборки помещения; затраты на содержание компьютера главного бухгалтера и т. п.).

Во избежание “двойного счета” однотипные расходы делятся по долевому принципу, аналогичному для автономных учреждений, утвержденному в приказе Минэкономразвития России от 17 апреля 2009 г. № 134 “Об утверждении методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением, или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенным ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки” (далее – Приказ № 134).

Например, расчет затрат на холодное водоснабжение и водоотведение производится по принципу 70 : 30, т. е. 70% приходится на затраты, связанные с оказанием государственных услуг, и 30% – на условно-постоянные затраты.
По решению главного распорядителя средств федерального бюджета нормативы затрат на оказание единицы государственной услуги могут определяться:
– отдельно по каждому федеральному государственному бюджетному учреждению (территориальному органу федерального органа исполнительной власти);
– по группе федеральных государственных бюджетных учреждений (территориальных органов федерального органа исполнительной власти); при этом в одну группу должно входить не менее двух учреждений;
– с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений (например, географическое расположение; тип муниципального образования, на территории которого расположено бюджетное учреждение; обеспеченность учреждения инженерной инфраструктурой и т. п.).

Таким образом, потенциал государственного задания как инструмента бюджетного планирования и бюджетирования по результатам огромен. В ближайшей перспективе на федеральном уровне будут осуществлены попытки увязки государственных заданий с такими инструментами БОР (бюджетирование, ориентированное на результат), как ведомственные целевые программы и обоснования бюджетных услуг. Более того, уже сейчас некоторыми распорядителями средств федерального бюджета разрабатываются целевые программы ведомства “Повышение качества государственных услуг…” (в сфере транспорта, сельского хозяйства), в рамках которых нормативно-правовое обеспечение этих процессов возлагается на органы государственной власти, а оказание государственных услуг в большей степени – на бюджетные учреждения.

В заключение следует отметить, что в условиях отсутствия до настоящего времени практики формирования государственных заданий в России и квалифицированных специалистов по решению данных задач крайне важное значение имеет выработка четких и единых требований, а также методических подходов к процессам организации работ по формированию и финансовому обеспечению государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ).

План мероприятий по внедрению государственных заданий

Разработка Порядка организации работ по формированию государственных заданий органа государственной власти, а также его взаимодействия с подведомственными бюджетными учреждениями.
Разработка и утверждение Перечня государственных услуг, для которых будут формироваться государственные задания.

Разработка, согласование (Минэкономразвития России, Минфином России) и утверждение:
–  для органов государственной власти − Порядка определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг;
–  для бюджетных учреждений − Порядка определения расчетно-норма­тивных затрат на оказание государственных услуг, а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений для каждого распорядителя бюджетных средств;
–  для автономных учреждений − дополнительно Порядок расчета нормативов затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, а также на уплату налогов на имущество, включая земельные участки.
Распределение функций и полномочий участников при формировании проекта государственного задания.