Для начала отметим, что необходимость реформирования системы госзакупок вызвана объективными причинами и нормальной логикой развития государства. Так как в действующей системе закупок совершенно очевиден ряд проблем, которые невозможно решить «косметическими» корректировками законодательства. К таким проблемам относятся:
– неполнота правового регулирования процесса закупок (урегулированы только вопросы размещения заказа);
– отсутствие контроля планов закупок, открывающее возможности для осуществления закупок, не отвечающих интересам общества и государства;
– отсутствие ответственности заказчика за результат;
– неприспособленность действующего законодательства для проведения конкурентных процедур в области науки и культуры;
– увеличение количества контрактов, заключенных с единственным поставщиком, то есть без проведения каких-либо конкурентных процедур;
– демпинг и незащищенность заказчиков от недобросовестных поставщиков и фирм-однодневок.
Эти проблемы активно обсуждались и в предыдущие годы, и необходимость совершенствования системы госзакупок была зафиксирована в распоряжении Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». В развитие этого распоряжения был принят План разработки проектов нормативно правовых актов по вопросам планирования и исполнения госзаказа (утвержден председателем Правительства РФ 12 января 2011 года). Исходя из того, что половина основных мероприятий, предусмотренных распоряжением, выполнена, можно с уверенностью сказать, что федеральная контрактная система в России будет создана независимо от того, какой из ныне существующих подходов к ее формированию будет взят за основу и реализован.
Теперь разберемся, что же представляет из себя федеральная контрактная система (ФКС). По сути, это совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Надо признать, что ничего революционного и инновационного в создании такой системы нет. Во всех экономически развитых странах подобные системы есть и функционируют уже многие десятилетия. Есть разные подходы и местные нюансы, но необходимость четкой и эффективной регламентации всех этапов удовлетворения государственных нужд очевидна и нигде не оспаривается.
Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что необходимость четкой регламентации всех стадий государственных закупок в России никем не оспаривается, но в настоящее время существует два принципиально разных видения в подходах к построению ФКС. Одно из них нашло отражение в законопроекте «О федеральной контрактной системе», подготовленном в Минэкономразвития России, другое видение – в документах по развитию системы госзакупок, инициируемых ФАС России. Постараемся кратко и комплексно рассмотреть каждый из этих подходов.
Законопроект «О федеральной контрактной системе» – очень объемный документ и возможно будет еще неоднократно меняться в ходе согласования в правительстве и прохождения через Госдуму, поэтому мы рассмотрим только основные концептуальные моменты этого подхода и его отличия от видения развития госзакупок ФАС России.
Итак, принципами ФКС с точки зрения Минэкономразвития являются:
– открытость (прозрачность) федеральной контрактной системы (в том числе усиление общественного контроля);
– конкуренция в федеральной контрактной системе;
– профессионализм заказчика (закупки должны проводиться на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями, опытом и навыками);
– создание контрактной службы заказчика;
– единство федеральной контрактной системы;
– ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств.
В рамках создаваемой ФКС предполагается усиление контроля и введение помимо государственного общественного контроля. Это безвозмездная деятельность общественных объединений граждан и юридических лиц и создание Совета по федеральной контрактной системе при Правительстве РФ.
>|В Совет по ФКС при Правительстве РФ входят представители уполномоченных органов, контрольных органов, органов власти, общественных объединений, а также представители общественных объединений, которые составляют простое большинство членов Совета.|<
В круг контрольных полномочий общественных объединений граждан и юридических лиц входят подготовка предложений по совершенствованию законодательства о ФКС, запрос информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов у заказчиков, независимый общественный мониторинг и информирование контрольных органов о фактах нарушений законодательства.
Также данный орган подготавливает предложения по развитию федеральной контрактной системы, рассматривает результаты общественного контроля. Положение и порядок его деятельности утверждаются Правительством РФ, при этом государственные органы, органы местного самоуправления, заказчики обязаны взаимодействовать с Советом.
В рамках подхода к профессионализации госзакупок предполагается также формирование специальных самостоятельных структурных подразделений заказчиков (департамента, главного управления, управления, отдела) для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок. Такие подразделения будут называться «контрактная служба заказчика».
>|Контрактная служба заказчика будет действовать в соответствии с положением (регламентом), при этом типовое положение (регламент) утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.|<
Подобная служба будет участвовать в подготовке плана обеспечения государственных и муниципальных нужд, разрабатывать план-график закупок, осуществлять закупки, в том числе обеспечивать заключение и исполнение контракта, а также принимать его результаты. Это же подразделение участвует в обжаловании и ведет претензионную работу.
Именно контрактная служба заказчика при необходимости проводит на стадии планирования консультации с поставщиками с целью определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках продукции, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения нужд.
При заключении контракта из числа сотрудников контрактной службы заказчика назначается должностное лицо, ответственное за исполнение этого контракта, – контрактный офицер.
Новацией законопроекта «О федеральной контрактной системе» также является установление более жестких требований и более полная регламентация процесса прогнозирования и планирования в госзакупках. В частности, предполагается создание трехуровневой системы.
Верхним уровнем является разработка сводного прогноза закупок, который будет очную перспективу (5 лет). Он разрабатывается Минэкономразвития России.
Следующим уровнем станет план закупок, являющийся, по сути, реестром государственных нужд (потребностей) и содержащий номенклатуру и объем товаров, работ, услуг в разрезе государственных услуг, функций, мероприятий государственных программ на очередной год и плановый период (до 3 лет). План закупок разрабатывается органами исполнительной власти (главными распорядителями бюджетных средств).
Нижним уровнем системы является построение плана-графика закупок, который является графиком размещения заказов, содержит основные даты закупки и исполнения контракта на очередной год (1 год).
Планы-графики разрабатываются заказчиками, причем регламентировано, что корректировка этого документа возможна только в строго ограниченных случаях.
Еще одной новацией законопроекта является введение понятия нормирования, то есть установление минимально достаточных требований к товарам, работам, услугам.
>|Минимально достаточные требования – это требования, которые обеспечивают приобретение достаточных по количеству и качеству товаров, работ, услуг, потребительские свойства которых позволяют достичь полного удовлетворения государственной или муниципальной нужды, но не приводят к закупкам товаров, являющихся предметом роскоши либо категории «люкс».|<
Также регламентировано, что правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления о нормировании размещаются в единой информационной системе, за исключением тех органов, деятельность которых связана с обеспечением обороны и безопасности, а также правоохранительной деятельностью. Правительство РФ может определить требования к порядку разработки и принятию правовых актов о нормировании, установить дополнительные требования к их содержанию и обеспечению.
Новшества в системе госзакупок коснутся и способов размещения государственных и муниципальных заказов. В законопроекте перечислены:
1) открытый конкурс (в тот числе с предквалификацией, двухэтапный конкурс);
2) электронный аукцион;
3) запрос котировок;
4) запрос предложений;
5) закрытые способы;
6) из единственного источника.
Возможны также совместные и централизованные закупки (через уполномоченный либо через специализированный орган). Сохранилась обязанность заказчиков проводить закупки у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10 процентов от годового объема закупок, при этом максимальный размер не ограничен.
Отличительными особенностями нового регламента проведения процедуры конкурса являются иные критерии и значимость. Причем цена и расходы на эксплуатацию и ремонт товара должны будут составлять не менее 50 процентов от суммы значимости всех критериев оценки.
Изменения предполагаются и в других моментах этапа размещения заказов. В частности, это коснется отмены процедур закупки.
В случае принятия новых норм отменить процедуру возможно будет до вскрытия конвертов с заявками (предложениями) участников или подачи заявки на участие в электронном аукционе.
Также это допускается после вскрытия конвертов с заявками (предложениями) участников процедур закупок и до заключения контракта в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы.
Планируется, что к числу таких требований относятся:
1) лицензии, допуски, государственная аккредитация и прочее;
2) участники процедур закупок должны быть правомочны заключать контракт;
3) непроведение ликвидации;
4) неприостановление деятельности;
5) отсутствие задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам;
6) отсутствие сведений об участнике процедуры закупки в реестре недобросовестных поставщиков;
7) отсутствие у участника процедуры закупки (руководителя, главного бухгалтера) либо судимости за преступления, связанные с их профессиональной деятельностью, или предоставления заведомо ложных или недостоверных сведений, а также применения в отношении указанных лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и административного наказания в виде дисквалификации;
8) обладание участниками процедур закупок исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности.
Обратите внимание, Правительство РФ вправе устанавливать в отношении отдельных видов закупок дополнительные единые требования к участникам.
>|К числу дополнительных единых требований относятся: наличие необходимой профессиональной квалификации; наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта; управленческая компетентность; опыт и деловая репутация; трудовые ресурсы для исполнения контракта.|<
Регламентируется, что описание предмета закупок должно носить объективный характер, причем указываются предусмотренные планом-графиком функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики объекта закупок.
Указание на товарный знак в технических заданиях не допускается, за исключением случаев, когда не имеется другого достаточно точного или четкого способа описания характеристик (при этом должны быть указаны слова «или эквивалент»). При составлении технических заданий должны использоваться стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, касающиеся характеристик объекта закупок. Кроме того, в состав технических заданий могут включаться спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии и прочее. При составлении технических заданий на закупку лекарственных средств используются только указания на международные непатентованные наименования. Исключение делается только при закупках лекарств, вошедших в специальный перечень.
В отличие от действующего законодательства в законопроекте предусмотрены специальные антидемпинговые меры. Так, при снижении участником цены на 25 процентов и более:
– в конкурсе, запросе котировок участник должен представить расчет цены контракта и ее обоснование;
>|Отсутствие обоснования либо вывод заказчика о невозможности участником исполнить контракт влекут за собой отклонение заявки.|<
– при проведении электронного аукциона – автоматическое завершение и признание несостоявшимся. После признания такого аукциона несостоявшимся возможно провести укороченную процедуру – запрос предложений.
Еще один важный момент законопроекта – срок и порядок его вступления в силу. В законопроекте указано, что закон вступит в силу по истечении года после дня его официального опубликования. Причем со дня его вступления в силу признается утратившим силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Это очень важная оговорка, которая означает, что у всех заказчиков будет целый год на изучение норм закона и подготовку к его правоприменению на практике.
Общий концептуальный подход ФАС России по переходу к федеральной контрактной системе – это последовательное эволюционное изменение и совершенствование действующей нормативной базы. Изменения должны коснуться Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, Гражданского и Бюджетного кодексов РФ.
Первоочередными направлениями реформирования, предлагаемыми ФАС России, являются централизация закупок и уточнения, касающиеся заключаемых по итогам процедур размещения заказов контрактов. В частности, планируется централизация закупок через уполномоченные органы. При новых подходах они будут организовывать планирование; проверять обоснование начальной (максимальной) цены контракта; формировать требования к закупаемым товарам, работам или услугам; осуществлять проведение процедур размещения заказов; участвовать в процедуре заключения контрактов; осуществлять организацию контроля исполнения контрактов и анализ результатов их исполнения.
>|Предполагается, что заказчики будут размещать заказы самостоятельно только в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ.|<
В отношении контрактов предлагаются следующие коррективы.
Так, если в контракте предусмотрены этапы, то оплата по контракту должна подразумевать этапность. Оплата по контракту возможна только при наличии в реестре контрактов сведений и документов, подлежащих включению в указанный реестр на момент оплаты. Срок оплаты по контрактам не должен превышать 15 дней со дня подписания актов сдачи-приемки. Планируется, что формировать сметы и спецификации должен заказчик (через понижающий коэффициент). Запрет на установление ограничений по привлечению соисполнителей. Должна быть предусмотрена возможность расторжения контракта через специальную комиссию. Нормативно закрепить обязательность использования типовых форм при заключении контрактов. Приемка результатов по контрактам должна осуществляться комиссией, состоящей не менее чем из трех человек. При затребовании допуска СРО по организации строительства введение запрета на требование лицензии на монтаж пожарной сигнализации и вывоз отходов I–IV классов опасности.
Статья напечатана в журнале "Учет в бюджетных учреждениях" №1, январь 2012 г.
Начать дискуссию