Методика аудита законности и эффективности деятельности государственных (муниципальных) автономных учреждений

В статье рассматривается методика аудита законности и эффективности деятельности государственных и муниципальных автономных учреждений: основные этапы аудита, выявление и оценка рисков, типовая программа аудита. Представлены концепция организации системы контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений, указаны характерные нарушения.

Методика аудита законности и эффективности деятельности государственных (муниципальных) автономных учреждений предусматривает три основных этапа:

• подготовительный этап, в ходе которого необходимо осуществить предварительное изучение предмета и объектов контрольного мероприятия, по результатам подготовить программу проведения аудита;
• основной этап, включающий в себя процесс сбора, проверки и анализа необходимых данных на объектах аудита, а также получения информации из других источников. По итогам данного этапа подписываются акты проверок, готовится аналитический материал;
• заключительный этап, выражающийся в формировании выводов и рекомендаций, по завершении которого подготавливается и рассматривается в установленном порядке отчет о результатах аудита.

В ходе предварительного изучения предмета и объектов аудита необходимо понять специфику деятельности проверяемых учреждений, отраслевые проблемы, а также то, в какой мере аудит поможет их решить.

На подготовительном этапе особое внимание уделяется выявлению и анализу возможных рисков, представляющих собой вероятность негативного влияния на деятельность объекта аудита какого-либо действия, фактора или события, которые могут привести к незаконному и неэффективному использованию средств.

Пример оценки рисков в ходе проведения аудита

Особое внимание в ходе выявления и анализа рисков следует уделить уязвимым местам в нормативной правовой базе, то есть положениям, которые могут реализовываться на практике не в полной мере. Вопросы проверки исполнения этих положений необходимо включить в программу проведения аудита.

Типовая программа аудита законности и эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений включает следующие основные вопросы.

1. Правовое обеспечение деятельности учреждения:

• соответствие учредительных документов учреждения действующему законодательству;
• наличие предусмотренных законодательством лицензий на отдельные виды деятельности;
• соответствие деятельности учреждения действующему законодательству, учредительным документам;
• анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность учреждения на предмет коррупциогенности.

2. Порядок формирования и исполнения задания учредителя:

• соблюдение порядка формирования задания (наличие выписки из реестра расходных обязательств о расходных обязательствах, исполнение которых необходимо для выполнения задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц потребителей соответствующих услуг; показатели, характеризующие объем и качество оказываемых услуг; порядок оказания услуг; предельные цены (тарифы) на оплату услуг физическими и (или) юридическими лицами в случаях, если законодательством предусмотрены оказание соответствующих услуг на платной основе либо порядок установления цен на них; порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок его изменения или досрочного прекращения; требования к отчетности и порядок ее публикации);
• полнота и своевременность перечисления главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств - учредителем субсидии учреждению, соблюдение порядка сокращения и возврата предоставленных субсидий;
• фактическое исполнение учреждением задания учредителя, полнота и эффективность достижения целей, выполнения задач, поставленных перед учреждением.

3. Анализ доступности услуг, предоставляемых учреждением:

• развитие сети учреждений (подразделений) в территориальном разрезе с учетом фактических потребностей, установленных стандартов, регламентов предоставления услуг;
• создание условий, обеспечивающих доступность услуг всем категориям граждан, в том числе инвалидам, гражданам из отдаленных населенных пунктов;
• соответствие нормативам времени ожидания предоставления услуги.

4. Анализ качества услуг, предоставляемых учреждением:

• использование интенсивных способов и методов оказания услуг;
• степень достижения плановых показателей по решению поставленных задач;
• удельный вес получателей услуг, по которым достигнуты удовлетворительные результаты;
• отсутствие обоснованных жалоб на нарушение стандартов, регламентов предоставления услуг;
• соответствие продолжительности оказания услуги установленным стандартам, регламентам.

Важным источником информации о качестве предоставляемых услуг являются, прежде всего, сами получатели услуг. Такая оценка имеет определенные ограничения, но зачастую отражает истинное положение. При этом оценка результатов самим получателем услуг должна быть достаточно конкретна.

5. Анализ ресурсного обеспечения деятельности учреждения:

• динамика общего объема используемых ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и т. д.);
• объем ресурсов в расчете на одного получателя услуг;
• оценка качества ресурсов;
• соблюдение нормативов обеспеченности ресурсами.

6. Анализ эффективности расходов учреждения на оплату энергетических ресурсов (тепло-, электроэнергия, горячее и холодное водоснабжение):

• наличие локальных правовых актов учреждений о назначении должностных лиц, ответственных за обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
• наличие энергетических паспортов, составленных по результатам проведения энергетических обследований, их соответствие требованиям законодательства;
• анализ динамики потребления энергоресурсов (по видам);
• анализ оснащенности объектов приборами учета потребления энергоресурсов;
• анализ эффективности энергосберегающих мероприятий;
• анализ механизмов стимулирования учреждения к повышению энергетической эффективности;
• анализ организационной, информационно-консультационной и образовательной поддержки реализации мероприятий по повышению энергетической эффективности.

7. Соблюдение порядка использования и распоряжения имуществом:

• наличие документов, подтверждающих предоставление имущества, земельных участков в оперативное управление учреждению;
• целевое и эффективное использование имущества (земельных участков), наличие неиспользуемого имущества, эффективность принимаемых мер по его вовлечению в хозяйственный оборот;
• соблюдение установленного порядка и экономическая обоснованность распоряжения недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, в том числе при предоставлении его в аренду, реализации, внесении его в уставный (складочный) капитал других юридических лиц;
• соблюдение порядка совершения крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (наличие предварительного одобрения наблюдательного совета учреждения);
• соблюдение порядка ведения обособленного учета недвижимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на это, а также особо ценного движимого имущества;
• соблюдение требований законодательства по государственной регистрации прав на объекты недвижимости (земельные участки);
• обеспечение сохранности материальных ценностей (наличие соответствующих условий для их хранения, проведение в случаях, установленных законодательством, инвентаризации имущества, наличие договоров о полной материальной ответственности и т. д.);
• соблюдение порядка списания материальных ценностей.

8. Соблюдение законодательства и экономическая обоснованность закупок товаров, работ, услуг:

• соблюдение установленного порядка отбора поставщиков (исполнителей) при осуществлении закупок;
• обоснованность стартовых и закупочных цен на товары, работы, услуги, установления авансов;
• качество поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг;
• полнота и своевременность исполнения контрактов (договоров), предъявления штрафных санкций поставщикам (исполнителям), нарушившим условия заключенных контрактов (договоров).

9. Анализ дебиторской и кредиторской задолженности учреждения:

• обоснованность образования дебиторской задолженности, динамика ее изменения, эффективность мер, принимаемых к взысканию дебиторской задолженностей;
• обоснованность образования кредиторской задолженности, динамика ее изменения, эффективность мер, принимаемых к погашению кредиторской задолженности;
• проведение ежегодной инвентаризации финансовых обязательств.
• анализ штатной и фактической численности работников;
• обоснованность установления должностных окладов, правильность начисления и выплаты заработной платы работникам учреждения;
• правомерность и обоснованность выплаты премий и оказания материальной помощи работникам учреждения;
• обоснованность выплат внештатным работникам.

11. Расчеты с подотчетными лицами:

• соблюдение порядка командирования и норм возмещения командировочных расходов;
• соблюдение порядка выдачи денежных средств на хозяйственные нужды;
• порядок представления авансовых отчетов.

12. Порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности:

• соответствие данных бухгалтерской отчетности данным регистров синтетического и аналитического учета, первичных документов;
• соблюдение порядка отражения операций в бухгалтерском учете;
• полнота и своевременность представления бухгалтерской отчетности, соблюдение контрольных соотношений отчетности, порядка утверждения отчетности.

13. Порядок организации внутреннего (ведомственного) контроля:

• периодичность и эффективность контрольных действий в отношении учреждения со стороны учредителя и иных уполномоченных органов;
• наличие утвержденного порядка составления и представления ведомственной отчетности;
• наличие системы контроля качества услуг, включающей механизм регулярной оценки степени удовлетворенности получателей услуг;
• наличие механизмов мотивации персонала к улучшению качества предоставления услуг;
• анализ мер, принятых учреждением по нарушениям и недостаткам, выявленным контрольными органами.

14. Обеспечение открытости и доступности отчетности и иной информации о деятельности учреждения:

• соблюдение порядка подготовки отчетов о деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества;
• рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества наблюдательным советом учреждения;
• ежегодное опубликование отчетов о деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества. Правила опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 № 684.

Важнейшим этапом аудита эффективности является подготовка отчета о его результатах, включающего выводы и рекомендации. Рекомендации могут быть направлены на совершенствование:

• правового обеспечения предоставления услуг;
• порядка информирования получателей услуг;
• механизма обратной связи с получателями услуг;
• порядка формирования и исполнения государственных (муниципальных) заданий;
• распределения ресурсов по направлениям деятельности, подведомственным учреждениями и организациям;
• системы внутреннего контроля.

В части деятельности автономных учреждений можно отметить следующие характерные нарушения и недостатки:

• нарушение установленного порядка составления и утверждения государственного (муниципального) задания (отсутствие показателей, характеризующих объем и качество оказываемых услуг; тарифов на оплату услуг; перечня категорий лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг);
• невнесение в государственное (муниципальное) задание соответствующих изменений в случае сдачи в аренду недвижимого имущества в течение текущего финансового года;
• несоставление и непредставление отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания;
• нерассмотрение и неутверждение наблюдательным советом плана финансово-хозяйственной деятельности;
• излишнее возмещение учреждениям затрат на выполнение государственного (муниципального) задания без учета фактически имеющегося в наличии имущества, сдаваемых в аренду площадей;
• отсутствие обособленного учета особо ценного движимого имущества;
• совершение крупных сделок без согласования с наблюдательным советом;
• сдача в аренду имущества без согласования с учредителем;
• действия учреждений, являющихся организаторами торгов, приводящие к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, выразившиеся в ограничении доступа к торгам, а именно в незаконном отклонении заявок на участие в торгах;
• предоставление услуг не в полном объеме (в объеме, не соответствующем заданию);
• искажение отчетных данных о фактически оказанных услугах.