Нововведения в контрактную систему

Источник: Журнал "Руководитель бюджетной организации"

Результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития, показали, что некоторые положения Закона о контрактной системе[1] обременительны для заказчика, а экономический эффект затраты на их реализацию не окупает. Был разработан ряд существенных нововведений. Ознакомимся с ними[2].

Основные нововведения

Закон № 498-ФЗ[3] был официально опубликован 31.12.2014, с этого момента он считается вступившим в силу. Данный вопрос важен, поскольку ряд положений закона требует фиксации начала его работы.

Уточнен вопрос о происхождении товара

Законом № 498-ФЗ вносятся изменения в ст. 51 и 66 Закона о контрактной системе, предлагаются новые формулировки положений, вызвавших неоднозначное токование. В этих положениях фигурировали термины «информация о стране происхождения товара», «наименование места происхождения товара», «наименование производителя товара». Термин «наименование места происхождения товара» имел достаточно узкое гражданско-правовое толкование. Однако для целей контрактной системы важно не официально зарегистрированное место происхождения товара, а страна происхождения. Поскольку именно от страны происхождения зависит применение тех или иных ограничительных мер, предусмотренных ст. 14 Закона о контрактной системе, – запрет на ограничение допуска и преференции, установленные Приказом Минэкономразвития РФ № 155[4].

Результаты мониторинга показали, что наибольшее количество несогласований единого поставщика контрольными органами, наибольшее количество отклонений поступивших заявок заказчика были связаны именно с неоднозначным толкованием понятий «информация о стране происхождения товара», «наименование места происхождения товара». Вопрос о том, каким будет наименование производителя товара, – проблемный, особенно если производитель является зарубежным юрлицом. А наименований у зарубежного юрлица бывает много, зачастую в разных странах они отличаются друг от друга. И у заказчика часто вызывал затруднение вопрос: какое наименование производителя использовать, чтобы не нарушить требование законодательства о контрактной системе?

Законом № 498-ФЗ в положения ст. 51 и 66 Закона о контрактной системе вводится более прозрачное понятие – «наименование страны происхождения товара». Указывать производителя как такового для целей применения законодательства о контрактной системе не обязательно. Более того, при разработке Закона № 498-ФЗ были учтены риски заказчика. Если контракт на поставку товара долгосрочный, то в ряде случаев этот товар может производиться несколькими заводами, несколькими производственными площадками. Понятие «наименование места происхождения товара» заменено понятием «наименование страны происхождения товара», что разрешило существовавшую проблему. От термина «информация о стране происхождения товара» пришлось отказаться, поскольку он также был не конкретен: не всегда было понятно, что это за информация – место регистрации производителя? место сборки?

Отменено согласование ЕП в некоторых случаях

Отмена согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее – ЕП) в отдельных случаях – это другое важное нововведение Закона № 498-ФЗ.

Мониторинг, проведенный Минэкономразвития, показал, что трудозатраты контрольных органов и проблемы заказчиков, связанные с длительными сроками согласования ЕП по результатам несостоявшегося аукциона, неоправданны. Поэтому было решено внести изменения в п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Нововведениями отменено согласование заключения контракта с ЕП в случаях признания несостоявшимися:

• электронного аукциона в соответствии с ч. 1 – 3.1 ст. 71 Закона о контрактной системе (контракт в этих случаях заключается в сроки, предусмотренные ст. 70 Закона о контрактной системе);
• процедур определения поставщика, проводимых в случаях, предусмотренных ч. 4 и 5 ст. 15 Закона о контрактной системе (контракт при этом заключается в срок не более чем 20 дней с даты размещения в ЕИС протоколов с информацией о признании определения поставщика несостоявшимся).

Иными словами, если по результатам несостоявшихся электронных аукционов подана одна заявка, либо если только одна заявка признана соответствующей документации о закупке, либо если один участник вышел на процедуру снижения, проводимую в рамках электронного аукциона, с таким участником контракт заключается как с ЕП в соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе и согласования с контрольными органами не требуется. Процедура заключения контракта с соответствующими сроками определяется ст. 70 Закона о контрактной системе, то есть в общем порядке, который предусмотрен для заключения контрактов по результатам электронного аукциона.

Как поступать, если электронный аукцион был признан не состоявшимся в декабре 2014 года? Или если заказчик направил документы для заключения контракта с ЕП в контрольный орган, а на 31.12.2014 соответствующее решение не принято? Как поступить с электронными аукционами, извещения о проведении которых было опубликовано до 31.12.2014? В Письме Минэкономразвития РФ № 658-ЕЕ/Д28и и ФАС РФ № АК/1587/15 от 20.01.2015 даются разъяснения по вопросу о применении законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок при рассмотрении обращений о согласовании заключения контракта с ЕП по результатам признания электронного аукциона несостоявшимся. Все решения, которые не приняты по согласованию ЕП по состоянию на 31.12.2014, все запросы заказчика в контрольные органы, которые рассмотрены по состоянию на вышеуказанную дату, подлежат возврату заказчикам, и заказчик вправе заключить контракт с ЕП по результатам несостоявшегося аукциона без согласования.

Свою позицию Минэкономразвития и ФАС основывают на том, что действие полномочий осуществлять согласования заключения контрактов с ЕП по результатам несостоявшихся электронных аукционов заканчивается 31.12.2014. С 01.01.2015 контрольные органы уже не имеют права согласовывать заключение контрактов с ЕП. Это касается и тех электронных аукционов, извещения о которых были размещены до 31.12.2014. Функции и полномочия контрольных органов прекратились с момента опубликования Закона № 498-ФЗ и, соответственно, со вступлением его в силу. А вот любые решения, которые уже приняты до 31.12.2014 включительно, подлежат реализации. То есть, например, если заказчик 31.12.2014 получил решение об отказе о заключении контракта с ЕП, оно должно быть исполнено, так как было принято контрольным органом в пределах действовавших на тот момент полномочий.

Блок изменений также касается автономных учреждений и юрлиц, получивших бюджетную инвестицию, условием предоставления которой является применение Закона о контрактной системе.

Если по результатам процедуры конкурс или аукцион признан несостоявшимся, но хотя бы один участник имеется и он соответствует законодательству РФ, требованиям документации о закупке, то согласно изменениям контракт заключается с ЕП независимо от того, какая это была процедура: конкурс, аукцион, запрос предложений. Согласования с соответствующими контрольными органами не требуется.

Уточнен порядок оплаты коммунальных услуг при содержании нежилых помещений

Следующие нововведения касаются контрактов, заключаемых в соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе. Проблема часто возникает у заказчиков, имеющих либо на правах оперативного управления, либо в безвозмездном пользовании нежилые помещения, например у госорганов, которые занимают определенные площади в зданиях, сооружениях других госорганов на правах безвозмездного пользования. Пунктом 23 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в указанных случаях позволялось таким заказчикам заключать контракты с ЕП, но эти контракты касались только содержания или ремонта данных помещений. Проблема заключалась в том, что понятие «содержание помещения» не предполагается оказание коммунальных услуг. Поэтому у заказчиков возникали проблемы с оплатой коммунальных услуг, услуг по вывозу ТБО, по охране помещений, если данные услуги оказывались централизованно (технологические сложности с выделением потребленного объема тепла, электроэнергии, определением количества потребленного газа и т. д.).

Поэтому по согласованию с Минфином и ФАС Минэкономразвития подготовило изменения в п. 23 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, суть которых в следующем. В рассмотренных случаях заказчик получил возможность осуществления закупки у ЕП не только услуг по содержанию и ремонту одного или нескольких нежилых помещений, переданных в безвозмездное пользование или оперативное управление заказчику, но и услуг по водо-, тепло-, газо- и энергоснабжению, услуг охраны, вывозу ТБО.

Следующее изменение касается ч. 15 ст. 34 Закона о контрактной системе: контракт с ЕП теперь может быть заключен в любой форме согласно ГК РФ. В данном случае возможна оплата по выставляемым счетам на потребленные услуги охраны, вывоза ТБО или коммунальные услуги.

А согласно изменениям, внесенным в ч. 1 и 8 ст. 103 Закона о контрактной системе, информация о контрактах, заключенных в соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, в реестр контрактов не включается.

Как видите, блок изменений, касающихся п. 23 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, коррелируется соответствующими изменениями ч. 15 ст. 34 и ч. 1, 8 ст. 103 данного закона.

Переходный период увеличился

Изменены сроки вступления в силу отдельных положений Закона о контрактной системе. Изменения внесены в ч. 2, 3, 4 ст. 112 Закона о контрактной системе. Согласно изменениям планирование, нормирование закупок, требования к обоснованию закупок предусмотрены гл. 2 Закона о контрактной системе. Нормативами, действовавшими ранее, предполагалось введение нормирования и планирования закупок на 2016 год в полном объеме уже в 2015 году: заказчики должны были в этом году разработать планы закупок, планы-графики, которые стали бы обязательными к применению с 01.01.2016. Сроки выполнения данных требований сдвинулись на год вперед. Соответственно, в 2015 и 2016 годах планирование, обоснование, общественное обсуждение закупок будут осуществляться в том объеме, который был предусмотрен на переходный период ранее.

Продление переходного периода связано с экономическими трудностями. В условиях непредсказуемости цен проблематично требовать от заказчика обязательное долгосрочное планирование, а в условиях волотильного рынка трудно обосновывать цены. Поэтому разработчикам законодательства о контрактной системе пришлось сделать шаг назад. Соответствующие изменения будут внесены в подзаконные акты.

Изменение сроков вступления в силу отдельных положений Закона о контрактной системе

* Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

** Приказ Минэкономразвития РФ от 10.10.2013 № 578 «Об утверждении Порядка обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей».

Изменения, совершенствующие деятельность заказчиков

Закон № 498-ФЗ внес ряд изменений, делающих работу заказчиков более эффективной.

Передача функций и полномочий подведомственному учреждению

Изменения, вносимые в ч. 6 ст. 15 Закона о контрактной системе, касаются возможности передачи на безвозмездной основе от госоргана, органа местного самоуправления функций и полномочий заказчика подведомственному учреждению. Данная норма была введена в 2014 году и показала свою эффективность. Ее сущность: если производится закупка, которая требует определенных профессиональных знаний при подготовке (например, технологических), а в штате госоргана, органа местного самоуправления нет компетентных специалистов, учредители вправе передать функции и полномочия по закупке на безвозмездной основе подведомственному учреждению. И это учреждение, обладая штатом специалистов и необходимыми ресурсами, способно от имени или в лице данного органа закупку осуществить. Права или обязанности при этом появляются у органа, передавшего полномочия. Денежные средства тоже остаются на счетах соответствующего органа. Можно сказать, что учреждение, которому переданы функции и полномочия государственного или муниципального заказчика, является непосредственным исполнителем органа, на средства которого осуществляется закупка.

Почему возникла необходимость исправления этой нормы? Норму следует рассматривать в тесной связи с бюджетным законодательством, на которое в норме есть ссылка. В бюджетном законодательстве указано, что реализована норма может быть только в двух случаях:

• если осуществляются бюджетные инвестиции в объекты капстроительства государственной или муниципальной собственности;
• если приобретаются уже готовые объекты недвижимости в государственную или муниципальную собственность.

По результатам мониторинга было выяснено, что в ряде случаев контракты в соответствии с ч. 6 ст. 15 Закона о контрактной системе заключались незаконно: на приобретение лекарственных препаратов, вывоз ТБО, закупку иных ТРУ. Заключение таких контрактов не предусмотрено бюджетным законодательством. Понимание данной нормы заказчиком требовало корреляции с нормами Бюджетного кодекса. Чтобы не допустить непреднамеренных ошибок, формулировку нормы уточнили. Из части 6 ст. 15 Закона о контрактной системе теперь явно следует, что ее положения могут быть применены только в двух случаях: при капвложении в объекты строительства или приобретении недвижимости.

Отмена закупки по результатам мониторинга неправомерна

Изменения, внесенные в ч. 5 ст. 18 Закона о контрактной системе, больше касаются деятельности Минэкономразвития и соответствующих органов по регулированию контрактной системы в субъектах РФ. Ранее законодательство предусматривало, что закупка может быть признана необоснованной и отменена по результатам мониторинга закупок. Получалась некая подмена понятий, поскольку мониторинг не является контрольным мероприятием.

Цель мониторинга – выявление проблем в регулировании, а не выявление конкретных нарушений в сфере закупок. Чтобы исключить смешение контрольных функций и функций по мониторингу в сфере закупок, а орган по регулированию контрактной системы не выполнял несвойственные ему контрольные функции, формулировку поправили, исключив возможность признания закупки необоснованной по результатам мониторинга закупок. Согласно изменениям конкретная закупка может быть признана необоснованной по результатам аудита, контроля в сфере закупок.

Уточнены требования к качеству ТРУ

Ряд изменений, внесенных в ст. 19 Закона о контрактной системе, касается нормирования закупок. Поправки носят терминологический (уточняющий) или содержательный характер.

Изменения лингвистического характера связаны с тем, что характеристики качества товаров являются составной частью потребительских свойств. Поэтому слова «требования к качеству» исключены из текста ч. 2 ст. 19 Закона о контрактной системе. Теперь формулировка такая: под требованием к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг.

Применение требований о нормировании конкретизировано

Акты о нормировании, принятые госорганами, органами местного самоуправления, будут распространяться в том числе на подведомственные им казенные учреждения и их территориальные органы.

Изменение касается автономных учреждений и унитарных предприятий, руководствующихся Законом о контрактной системе при капвложениях в объекты государственной и муниципальной собственности: они освобождаются от применения положений о нормировании. На стройке и так все нормировано сметными нормативами и правилами, поэтому отсылка на применение положений о нормировании становится неактуальной (ч. 5 ст. 19 Закона о контрактной системе).

Недостоверная информация – повод для отстранения участника

Новая часть – 6.1 ст. 66 Закона о контрактной системе упростит работу заказчика. Из нее следует, что недостоверная информация в любой из частей заявок – основание для отстранения участника на любом этапе проведения электронного аукциона. Ранее такое отстранение требовало обоснования: участник не соответствует требованиям документации о закупке, проекта контракта и т. п. Сейчас процедура упростилась.

Запреты, ограничения и условия допуска распространились на запрос котировок

В часть 3 ст. 73 Закона о контрактной системе добавлен п. 6, согласно которому, при проведении запроса котировок теперь тоже следует руководствоваться ст. 14 Закона о контрактной системе. То есть заявка на участие в запросе котировок должна содержать документы, подтверждающие соответствие предлагаемых участником запроса котировок товара, работы или услуги условиям допуска, запретам на допуск, ограничениям допуска. Ранее на данную процедуру запреты, ограничения и условия допуска не распространялись.

Закупка лекарств возможна сразу по запросу предложений

Изменение п. 7 ч. 2 ст. 83 Закона о контрактной системе касается закупок лекарственных препаратов. Теперь предусмотрена возможность проведения запроса предложений на закупку по торговым наименованиям для конкретного пациента без обязательной закупки у ЕП.

Запрос предложений – конкурентная процедура, и ей должен отдаваться приоритет. Согласно изменениям заказчик может либо провести закупку у ЕП, а потом запрос предложений для конкретного пациента, либо, если он считает возможным и располагает достаточными ресурсами и временем, сразу провести запрос предложений, закупив необходимый объем лекарственных препаратов по соответствующему торговому наименованию.

Не всегда надо включать в отчет экспертное заключение

Изменения, внесенные в ч. 10 ст. 94 Закона о контрактной системе, уточняют лингвистическую формулировку положений этой части: заключение по результатам экспертизы отдельного этапа исполнения контракта, поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги прилагается к отчету только в случае привлечения заказчиком сторонних экспертов, экспертных организаций. Если заказчик на законных основаниях проводит экспертизу своими силами, необязательно делать неотъемлемой частью отчета соответствующее экспертное заключение.

Изменения в отношении секретных банковских гарантий

Изменения уточняют порядок включения информации и документов в отношении банковских гарантий, предоставляемых участником закупки в качестве обеспечения заявки на участие. В статью 45 Закона о контрактной системе введена новая часть –  8.1, где определено, что информация о банковских гарантиях, предоставляемых в качестве обеспечения заявок (исполнения контрактов), если такие заявки (контракты) содержат сведения, составляющие государственную тайну, включается в закрытый реестр банковских гарантий, который не размещается в ЕИС.

По данным Минэкономразвтия годовой оборот секретных банковских гарантий – около 45 тыс. Секретные банковские гарантии не размещаются в реестре банковских гарантий. Чтобы исключить злоупотребление в этой сфере, решено создать Секретный реестр банковских гарантий. До 31.03.2015 продлено переходное положение, то есть секретные банковские гарантии принимаются заказчиком без их включения в реестр, с 01.04.2015 включение в реестр Секретных банковских гарантий становится обязательным. Ведение реестра определено соответствующими дополнениями, внесенными в ст. 45 Закона о контрактной системе. Согласно новой часть (8.2) норма предполагает издание акта Правительства РФ, который закрепит порядок ведения реестра, включения в него информации банком, получение заказчиком выписок из реестра, подтверждающих наличие или отсутствие той или иной банков гарантии. Вести реестр будет Федеральное казначейство.

[1] Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[2] Статья подготовлена по материалам вебинара «Нововведения в контрактную систему в сфере закупок», организованного Минэкономразвития 20.01.2015 на сайте Всероссийского форума контрактных отношений.

[3] Федеральный закон от 31.12.2014 № 498-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[4] Приказ Минэкономразвития РФ от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».