О некоторых ограничениях по истребованию документов

Должностные лица Росфиннадзора вправе требовать от проверяемого учреждения представления необходимых для осуществления контроля документов и сведений. Согласно ч. 3 ст. 266.1 БК РФ непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, необходимых для осуществления их полномочий по государственному (муниципальному) финансовому контролю, а равно представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влекут за собой ответственность, установленную ст. 19.7 КоАП РФ. Проанализировав действующее законодательство, можно прийти к выводу, что Росфиннадзор может затребовать любые документы и сведения. При этом на практике нередки случаи, когда должностные лица Росфиннадзора требуют представления документов, ведение которых законодательно не предусмотрено. В статье расскажем, правомерно ли данное требование.

В соответствии с п. 1 Положения о Росфиннадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.02.2014 № 77, Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 № 307‑ФЗ «Об аудиторской деятельности».

Полномочия территориальных органов Росфиннадзора определены Типовым положением о территориальном (межрегиональном территориальном) управлении Росфиннадзора в субъекте Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, находящихся в границах федерального округа), утвержденным Приказом Минфина РФ от 26.08.2014 № 80н.

Контрольные мероприятия проводятся Росфиннадзором в соответствии с Правилами осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092), и Приказом Минфина РФ от 20.03.2014 № 18н, которым утвержден новый Административный регламент исполнения Росфиннадзором государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Напомним, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений – контрольная деятельность Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами данного контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;
направляются акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;
направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;
осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Согласно ст. 267.1 БК РФ орган государственного (муниципального) финансового контроля может проводить:

проверку, которая означает совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Проверки могут быть камеральными и выездными. Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Выездные проверки – проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов;
ревизию, представляющую собой комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом;
обследование, которое заключается в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Результаты обследования оформляются заключением;
санкционирование операций, под которым понимается проставление разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются (п. 7 Правил № 1092):

главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;
финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;
федеральные государственные учреждения;
федеральные государственные унитарные предприятия;
государственные корпорации и государственные компании;
хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий РФ;
органы управления государственными внебюджетными фондами РФ;
юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета;
государственные заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44‑ФЗ;
товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющие организации;
региональные операторы.

Согласно п. 10 Правил № 1092 должностные лица Росфиннадзора при проведении контрольных мероприятий имеют право:

запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменном виде информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий. Отметим, что указанные запросы, акты проверок и ревизий, заключения, подготовленные по результатам проведенных обследований, представления и предписания вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем. Срок представления информации, документов и материалов устанавливается в запросе, исчисляется с даты получения запроса и составляет не менее трех рабочих дней. Документы, материалы и информация, необходимые для проведения контрольных мероприятий, представляются в подлиннике или копиях, заверенных объектами контроля;
при осуществлении выездных проверок (ревизий) беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) о проведении выездной проверки (ревизии) посещать помещения и территории, занимаемые лицами, в отношении которых осуществляется проверка (ревизия), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг;
проводить экспертизы, необходимые при осуществлении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз;
выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений;
направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения в случаях, предусмотренных БК РФ;
осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ;
обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного РФ нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Таким образом, должностные лица Росфиннадзора, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменном виде информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий.

При этом перечень запрашиваемых документов и материалов законодательно не ограничен и определяется должностными лицами Росфиннадзора самостоятельно, исходя из предмета (направления) контрольного мероприятия (Письмо Минфина РФ от 30.04.2015 № 02‑10‑07/25390). Кроме того, контрольная деятельность по фактическому изучению законности совершенных финансовых и хозяйственных операций может включать в себя исследование документов, подтверждающих факт оказания услуг, выполнения работ, закупки товаров за счет бюджетных средств.

Иными словами, в силу вышеизложенного Росфиннадзор может затребовать любые документы и сведения. При этом на практике нередки случаи, когда должностные лица Росфиннадзора требует представления документов, ведение которых не предусмотрено законодательно. И как же быть в этом случае? Ведь непредставление документов влечет за собой административную ответственность. Для ответа на данный вопрос рассмотрим Постановление АС ВСО от 28.09.2015 № А33-23943/2014.

В ходе рассмотрения дела суд установил: Территориальным управлением Росфиннадзора в Красноярском крае проведена плановая проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, а также имущества, находящегося в федеральной собственности, в отношении федерального казенного учреждения «Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Красноярскому краю, Республике Тыва и Республике Хакасия».

При проверке учреждению выдано предписание, в соответствии с которым учреждение в течение 30 календарных дней с момента его получения должно представить информацию для проведения контрольного мероприятия, а именно:

карточки счетов 1 401 20 000 в разрезе КБК и КОСГУ с указанием по каждой проведенной операции контрагента, а также реквизитов первичных документов (послуживших основание проведения данной операции);
карточки счетов 1 304 05 310, 1 304 05 340, содержащие данные о произведенных кассовых расходах с указанием получателя и документов, послуживших основанием для проведения расчетов.

В ответ на указанное предписание учреждение направило письмо, в котором сообщило, что приказом руководителя о реализации учетной политики учреждения установлено положение о формах и порядке формирования регистров бюджетного учета, и карточка счета в данном перечне форм не предусмотрена. Кроме того, в письме отмечено, что требуемая информация о произведенных расчетах с лицевого счета (кредит счета 304 05 000), а также о начисленных расходах (дебет счета 401 20 000) представлена в форме установленных регистров бюджетного учета – в главной книге, в журналах операций 2, 3, 4, 6.

Пунктом 4 Инструкции № 157н^{^[1]} предусмотрено, что при ведении бухгалтерского учета субъект учета обеспечивает предоставление информации, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской (финансовой) отчетности для осуществления ими полномочий по внутреннему и внешнему финансовому контролю за соблюдением законодательства РФ при осуществлении субъектом учета фактов хозяйственной жизни и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами.

Субъект учета в целях организации бухгалтерского учета, руководствуясь законодательством РФ о бухгалтерском учете, нормативными актами органов, регулирующими бухгалтерский учет, Инструкцией № 157н, формирует свою учетную политику, исходя из особенностей структуры, отраслевых и иных особенностей деятельности и выполняемых им в соответствии с законодательством РФ полномочий (п. 6 Инструкции № 157н).

Систематизация и накопление информации, содержащейся в принятых к учету первичных (сводных) учетных документах, в целях отражения ее на счетах бухгалтерского учета и в бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляются субъектом учета в регистрах бухгалтерского учета, составляемых по формам, установленным органом, осуществляющим согласно законодательству РФ регулирование бухгалтерского учета. Регистры бухгалтерского учета формируются в виде книг, журналов, карточек на бумажных носителях, а при наличии технической возможности – на машинном носителе в виде электронного документа (регистра), содержащего электронную подпись (п. 11 Инструкции № 157н).

Опираясь на указанные нормы, суд пришел к выводу о том, что субъект учета обязан вести бухгалтерский учет по установленным законодательством формам и согласно учетной политике организации, а требование представить информацию в иных формах, не предусмотренных действующим законодательством, не соответствует закону.

Принимая во внимание, что учет операций по счету 304 05 000 ведется в журнале операций с безналичными денежными средствами, а учет операций по счету 401 00 000, включающему в себя счет 401 20 000, – в журналах по прочим операциям, отметим, что учреждение не обязано вести аналитический учет по указанным счетам в соответствующих карточках. Кроме того, обязанность ведения карточек счетов 1 304 05 310, 1 304 05 340 не установлена и приказом об учетной политике учреждения. Следовательно, направленное в адрес учреждения предписание о представлении таких документов не соответствует законодательству.

* * *

Росфиннадзор может затребовать любые документы и сведения, однако ведение данных документов должно быть предусмотрено законодательством, в частности Федеральным законом № 44‑ФЗ и Инструкцией № 157. Напомним, что непредставление запрашиваемых документов является административным правонарушением. Совершение данного правонарушения может повлечь предупреждение или наложение на должностных лиц учреждения административного штрафа в размере от 300 до 500 руб., а на само учреждение – от 3 000 до 5 000 руб.

^{^[1]} Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н.