Закон об ипотечных ценных бумагах

Владимир ТАРАЧЕВ,
заместитель председателя Комитета Государственной Думы
по кредитным организациям и финансовым рынкам

Опубликовано:Журнал "Банковское дело в Москве" N 8 2002

10 апреля Государственная Дума приняла в первом чтении Закон об ипотечных эмиссионных ценных бумагах, без которого невозможно действие Закона "Об ипотеке". С его принятием появятся законодательные предпосылки для развития нового сектора фондового рынка- рынка ипотечных облигаций и других видов ипотечных ценных бумаг.

Закон, о котором идет речь,- не столько финансовый, сколько социальный. Во всем мире финансирование жилищного строительства построено на ипотечных ценных бумагах. У нас в России главный вопрос сегодня- не что, где и как строить, а на какие деньги? До сих пор приоритет финансирования сохраняется за бюджетными источниками, но нельзя забывать, что для самого бюджета основным направлением в ближайшие годы будет обслуживание государственного долга. Так что если не будут найдены альтернативные варианты, большинство градостроительных проектов останется на бумаге.

Многообещающие ипотечные программы пока чаще всего остаются нежизнеспособными схемами, поскольку нет ни механизма рефинансирования, подобного принятому на западных рынках, ни нормативных средств защиты инвестора. Поэтому значение закона об ипотечных ценных бумагах трудно переоценить. Прежде всего в процесс их эмиссии и обращения будут включены кредитные организации и специализированные агентства. То есть в перспективе любой банк, обладающий полным пакетом ипотечных кредитов, получит возможность выпустить под них свои бумаги, гарантированные федеральными или местными властями.

Отличительная особенность ипотечных ценных бумаг- высокая обеспеченность. Их покупатель защищен от большинства рисков и помимо всего прочего наделен правом залога на имущество эмитента. В результате вся схема получает дополнительную жесткость, защищая права владельцев ипотечных бумаг дважды: ипотечным кредитом и обЪектом недвижимости.

Закон обязывает эмитента до начала выпуска любого из видов ипотечных ценных бумаг сформировать ипотечное покрытие. С одной стороны, это- источник получения платежей по ипотечным бумагам, с другой- обеспечение. В пул ипотечных кредитов включаются не любые ссуды, а только наиболее качественные. Следовательно, многократно возрастают требования к унификации и стандартам ипотечного кредитования (они прямо указаны в законопроекте), что обеспечивает минимизацию возможных рисков при долгосрочном жилищном кредитовании и повышает надежность бумаг.

В Законе "Об инвестировании пенсионных накоплений" ипотечные бумаги уже упомянуты как один из основных обЪектов инвестирования. Кстати, в странах с развитой экономикой до 40% накопительной части вашей будущей пенсии работает и приращивается именно в этих ценных бумагах.

Есть еще одна особенность ипотечных бумаг- их владельцы наделены не только правом требовать от эмитента выплаты номинала и процентов, но и особыми правами в отношении ипотечного покрытия.

В проекте закона определены два вида бумаг: долговые и долевые. Закладные листы- это фактически ипотечные облигации, обеспеченные покрытием. При неисполнении эмитентом своих обязательств держатели бумаг получают перед другими кредиторами преимущественное право на удовлетворение своих требований из стоимости покрытия. Ипотечный сертификат участия- одна из наиболее существенных новелл законопроекта. Таковыми признаются эмиссионные бумаги, владельцы которых, по сути, становятся собственниками самого покрытия.

Общемировой тенденцией последнего десятилетия стала секЪюритизация активов финансовых институтов, в том числе и действующих в сфере жилищного кредитования. С учетом особенностей нашей правовой системы предлагается придать ипотечным сертификатам участия некоторые черты подобных бумаг, выпускаемых в США и других странах и сконструированных по принципу РАS.ru. Выпуская такие сертификаты, эмитент получит возможность передать право собственности на ипотечные активы непосредственно владельцам ценных бумаг. Это делает выпуск сертификатов участника особенно привлекательными для кредитных организаций, поскольку в отношении их активов и обязательств действуют жесткие финансовые нормативы.

С помощью покрытия эмитент обеспечивает исполнение своих обязательств, а само оно обладает некоторыми чертами залога. Фактически в законе предложен новый способ обеспечения обязательств, что потребовало явного указания на то, какие обязательства обеспечиваются и кто является субЪектом отношений. Особенно важно, что имущество, составляющее покрытие закладных листов, не включается в общую конкурсную массу в случае ликвидации или банкротства их эмитента.

Законопроект определяет и требования к покрытию, деля его на основное и дополнительное. К основному покрытию отнесены собственно ипотечные кредиты и закладные, к дополнительному- денежные средства и сами ценные бумаги.

Учет денежных требований по ипотеке осуществляется путем их отражения эмитентом на отдельном балансе и через ведение реестра ипотечного покрытия. Денежные требования по обеспеченным ипотекой обязательствам, входящие в состав основного покрытия, должны отвечать специальным требованиям:

• по размеру кредита- сумма займа не должна превышать 70% рыночной стоимости недвижимого имущества, выступающего предметом ипотеки;
• по денежной оценке- рыночная стоимость недвижимого имущества предмета ипотеки должна быть определена оценщиком.

Учитывается и кредитоспособность. Кроме того, недвижимость, выступающая предметом ипотеки, обязательно страхуется от рисков утраты и повреждения в полной стоимости на весь срок действия кредитного договора.

Механизм выпуска этих бумаг основан на том, что ипотечное покрытие выступает покрытием сразу нескольких выпусков закладных листов с различными сроками обращения. Поэтому идеология модели укладывается в схему: одно покрытие- несколько выпусков закладных листов. Только так можно обеспечить согласованность графика платежей по закладным листам и финансового потока, генерируемого покрытием.

В законе устанавливается соотношение обЪема выпусков и размера покрытия. Введено новое понятие- "обслуживание покрытия", ибо от решения этой принципиальной проблемы зависит устойчивость всей системы ипотечного кредитования. Средства, выплачиваемые заемщиком в погашение кредита, должны пройти протяженную платежную цепочку: обслуживающий банк- эмитент бумаг- депозитарий или регистратор- расчетный банк держателя бумаги. И только потом они попадают к инвестору.

В действующем законодательстве эта область практически не регулируется. Не определены ясно и отношения, возникающие при доверительном управлении ценными бумагами. Поэтому пришлось добавить в проект четкие положения об обслуживании ипотечного кредита и определить обязательства сторон в процессе обслуживания.

К своему владельцу ипотечная бумага попадает в результате процедуры эмиссии, детально описанной в законопроекте. По сравнению с обычными, процедура выпуска ипотечных бумаг имеет определенные отличия. В частности, принятию эмитентом решения об их выпуске должно предшествовать получение разрешения на эмиссию и формирование покрытия.

Много споров в процессе подготовки проекта было вокруг конструкции сертификатов участия. Согласно проекту, сертификат является именной ценной бумагой, а срок его обращения соответствует сроку кредитного договора. Эмитент обязан завершить размещение выпускаемых сертификатов в течение 30 дней с даты начала эмиссии.

В свою очередь, владелец ипотечного сертификата имеет право получать пропорциональную часть финансового потока, обеспечивающего покрытие (ипотечные кредиты и ежемесячное погашение заемщиками процентов и основного долга). Эти деньги делятся поровну между всеми владельцами сертификатов. Само покрытие находится в доверительном управлении эмитента сертификатов, условия которого и порядок управления устанавливаются эмитентом в решении о выпуске.

В целом правовая конструкция сертификата сходна с конструкцией паевых фондов, в которые к сегодняшнему дню уже инвестировано около $400 млн. По итогам прошлого года доходность паевых фондов составила 80% (в среднем же она была на уровне 45–50% годовых). За последние четыре года индустрия паевых фондов вложила крупные средства в рекламу продуктов, в том числе и паев- бумаг прямого владения, востребованных сегодня рынком. Кроме того, в конструкции бумаг прямого владения некоторые сложности, связанные с покрытием, неприкосновенностью обеспечения и так далее, снимаются автоматически.

В западной практике существует еще одна, промежуточная форма ипотечных бумаг- те, что выпускаются инвестиционными фондами недвижимости. Чтобы избежать перегруженности законопроекта, такие бумаги исключены из его текста. Однако и принятый в конце прошлого года Закон "Об инвестиционных фондах" не содержит норм, касающихся специальных инвестиционных институтов, и регулирует лишь деятельность фондов на рынке ликвидных ценных бумаг. Поэтому некоторые действия по сближению обоих законов мы планируем предпринять во втором чтении.

Не отражен пока в законопроекте и контроль за доверительным управлением имуществом, составляющим ипотечное покрытие. При доработке планируется рассмотреть возможность наделения полномочиями осуществлять такой контроль специализированные депозитарии, на которые при эмиссии ипотечных бумаг могла бы быть возложена функция ведения реестра ипотечного покрытия и контроля за соответствием общих обязательств эмитентов по закладным листам и размеру этого ипотечного покрытия.

Несколько слов о налогообложении. С принятием закона на российском финансовом рынке появятся новые ценные бумаги- долгосрочные финансовые инструменты, используемые инвесторами (в том числе физическими лицами) для накоплений и сбережений. Наша налоговая система пока не учитывает особенности налогообложения операций с подобными инструментами. Между тем существует мировой опыт введения в законодательство особых режимов налогообложения операций с закладными, ипотечными кредитами и ипотечными ценными бумагами (в том числе, по НДС, налогам на доход от капитала и на имущество). Однако подробный анализ проблемы в рамках российской налоговой системы до настоящего времени не проводился. А как показывает наш опыт, налоговая проблема обостряется именно тогда, когда на рынок выводятся новые финансовые инструменты.

Непросто решается вопрос и о праве на эмиссию. Например, отдельные положения ГК РФ и Закона "О банках и банковской деятельности" блокируют оборот закладных ипотечных кредитов, что в будущем наверняка затруднит формирование ипотечных пулов и скажется на ликвидности ипотечных бумаг.

Некоторый положительный эффект достигнут в связи с принятием поправок в Закон "Об ипотеке", касающихся закладной. Но этого недостаточно. Вопрос, видимо, надо ставить более широко- целесообразно готовить правовые условия для создания в России специализированных ипотечных банков. Таким статусом может быть наделен специализированный эмитент ипотечных ценных бумаг. К числу подобных кредитных организаций можно отнести строительные сберегательные кассы, закон о которых (на основе опыта Германии) сейчас готовится в Думе.

Думается, без изменения действующего банковского законодательства запустить полноценный ипотечный рынок вряд ли удастся. Но вот что характерно: связанные с этим вопросы возникают и ставятся не изнутри самой банковской системы, а извне- в процессе развития смежных финансовых рынков.

Пока проект, принятый в первом чтении, вводит два вида эмитентов: специализированные и неспециализированные. Неспециализированными эмитентами являются те же банки, специализированными- ипотечные финансовые агентства и иные организации, в соответствии с федеральными законами.

ОбЪем эмиссии ипотечных бумаг неспециализированной организации не должен превышать величину уставного капитала эмитента. Законопроект устанавливает требования к ипотечным агентствам, особенности реорганизации и ликвидации эмитента ипотечных бумаг, ответственность эмитентов и их органов управления за нарушение требований закона. Деятельность специализированных эмитентов может быть поддержана за счет средств бюджета. Особое место среди них должно занять, естественно, федеральное Агентство ипотечного кредитования.

Таким образом, в недалеком будущем следует ожидать появления как минимум двух новых институтов в сфере ипотечных ценных бумаг и их эмитентов: агентств и строительных сберкасс. Каждый из них, по-своему используя рыночные механизмы, будет решать проблему привлечения средств в сферу жилищного строительства. Задача в том, чтобы правильно воспользоваться возникающими возможностями.