Новый закон о банке россии: плюсы и минусы

Вторая версия закона о Центральном банке (26 апреля 1995 года) дала более четкое и подробное описание функций главного банка страны и стала шагом к усилению самостоятельности денежно-кредитной власти. По мнению многих экономистов, это был прогрессивный закон, потенциал которого до сих пор не исчерпан.

Однако в законе 1995 года не был четко определен статус Банка России, что послужило одной из причин внесения в Госдуму поправок в этот документ. Другая причина, на наш взгляд, заключается в том, что независимость Банка России стала «раздражающим» фактором для тех представителей власти, кого больше устраивала ситуация, когда Госбанк СССР был подчинен правительству и не мог принимать самостоятельных решений. Такую позицию провоцировала и непрозрачность некоторых сфер его деятельности.

Новый закон о Банке России призван исправить недочеты прошлых версий и обеспечить дальнейшее развитие банковской системы. Достигнута ли эта цель?

О статусе

Отдельные изменения, внесенные в закон, не решили главной проблемы — однозначное определение статуса Банка России по-прежнему отсутствует, что осложняет функционирование как самого ЦБ, так и всей денежно-кредитной системы.

Дискуссия о статусе Банка России, длящаяся несколько лет, имеет объективные корни — двойственную природу Центробанка. С одной стороны, это орган государственного регулирования в денежно-кредитной сфере, с другой — такое регулирование невозможно без использования рыночных методов, что предполагает осуществление коммерческой деятельности (операции на открытом рынке, рефинансирование кредитных организаций, управление золотовалютными резервами и др.).

По закону Банк России имеет статус юридического лица, и некоторые авторы на этом основании полагают, что он — коммерческая организация, другие считают его организацией некоммерческой. И та, и другая позиции подтверждены нормами закона о Центральном банке. Статья 2 принятого в июле 2002 г. закона возлагает на Банк России обязанность осуществлять расходы за счет собственных доходов, а значит, заниматься деятельностью, направленной на извлечение прибыли. Но статья 3 утверждает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России, и относит его к некоммерческим организациям.

Что касается точки зрения на ЦБ как государственное учреждение, то такой взгляд не находит подтверждения в гражданском законодательстве, поскольку Банк России по многим пунктам не соответствует установленным ГК РФ признакам учреждения.

Поскольку ни Гражданский кодекс, ни Конституция РФ не содержат четкого определения статуса Банка России, необходимость внесения поправок, которые закрепили бы его особый (двойственный) статус, сохраняется.

О функциях

Перечень функций Банка России расширен с 14 до 19 пунктов: добавлены обслуживание бюджетных счетов, управление золотовалютными резервами Банка России, установление официальных курсов иностранных валют, определение порядка расчетов и регламентации деятельности валютных бирж.

Но как в старой, так и в новой версиях нет научно обоснованного толкования функций. В статье 4 поименованы действия, которые Банк России уполномочен осуществлять для достижения поставленных перед ним целей (они-то и названы функциями). Но вряд ли можно назвать функциями установление и публикацию официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю или порядка деятельности валютных бирж. Исходя из отечественного и зарубежного опыта, функции центральных банков по их экономическому содержанию можно свести к следующему:

• Осуществление денежно-кредитной политики.
• Монопольная эмиссия наличных денег.
• Организация системы платежей и расчетов.
• Рефинансирование.
• Банковское регулирование и банковский надзор.
• Осуществление валютной политики, валютного регулирования и контроля.
• Выполнение функции финансового агента правительства.
• Макроэкономический анализ и прогнозирование.

Об управлении Банком России

Согласно новой редакции закона значительная часть функций Совета директоров и полномочий Госдумы по контролю за деятельностью ЦБ перешла к Национальному банковскому совету. Основная дискуссия развернулась вокруг перераспределения полномочий между НБС и Советом директоров, ибо по новому закону последний уже не является высшим управляющим органом ЦБ, а осуществляет лишь оперативное управление и подотчетен Национальному банковскому совету. Стратегические же вопросы решаются НБС, хотя в законе он и не назван управляющим органом ЦБ.

По законам менеджмента такая ситуация ведет к конфликту интересов и в итоге — неэффективному управлению Банком России. Особые опасения вызывает то, что ответственность за деятельность Центробанка по-прежнему лежит на его Председателе и Совете директоров, а все стратегически важные решения будут приниматься Национальным банковским советом. То есть общественный контроль за деятельностью ЦБ, ранее осуществлявшийся всеми депутатами Государственной Думы, подменяется контролем группы из 12 человек.

О контроле за финансово-хозяйственной деятельностью

Ранее согласно принципу подотчетности Государственной Думе ЦБ ежегодно предоставлял ей годовую отчетность вместе с аудиторским заключением. По новому закону финансово-хозяйственную деятельность Банка России контролирует Национальный банковский совет, он же утверждает лимит расходов на содержание персонала и административно-хозяйственные нужды, назначает главного аудитора, аудиторскую фирму для проверки годовой финансовой отчетности ЦБ, решает вопросы о его участии в капиталах банков, утверждает порядок формирования провизий и распределения прибыли, правила бухгалтерского учета и отчетности и т.п.

Неясно, как столь специальные вопросы смогут решить 12 человек, зачастую не являющиеся специалистами в банковском деле? Скорее всего, чтобы вникнуть в суть проблем, понадобится штат консультантов, что приведет к росту непроизводительных расходов и возникновению новых проверяющих структур. Но иначе расширение полномочий НБС окажется просто фикцией.

О денежно-кредитной политике

Особое внимание в новой редакции закона уделено содержанию документа «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики». Изменен срок внесения их проекта в Государственную Думу — он должен представляться не позднее 26 августа, а окончательный вариант — не позднее 1 декабря, что увязывает процесс принятия Государственной Думой решения по «Основным направлениям» с бюджетным процессом.

Закон определяет более активную роль Банка России в разработке и проведении денежно-кредитной политики. «Основные направления» будут содержать параметры денежной программы, прогноз основных показателей платежного баланса на предстоящий год, сценарный прогноз развития экономики с указанием цен на нефть и другие товары российского экспорта, целевые ориентиры, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов.

Можно говорить о возрастании функции макроэкономического анализа и прогнозирования и в целом роли ЦБ в экономике, что соответствует мировой практике.

О надзорных полномочиях

В новой версии закона уточнены надзорные полномочия ЦБ. Сократилось число обязательных нормативов, устанавливаемых ЦБ для банков, поменялись правила проведения проверок кредитных организаций, применения мер воздействия.

Положительно можно оценить поправки, расширяющие полномочия Банка России по применению к кредитным организациям различных мер воздействия (право введения запрета на реорганизацию банка, на предложение его учредителям (участникам) увеличить капитал до соответствующей нормативам величины). Но отныне весьма осложнена практика взыскания Банком России штрафов с кредитных организаций за различного рода нарушения, поскольку теперь они должны взиматься только в судебном порядке.

По нашему мнению, принятая версия закона носит «промежуточный» характер и неизбежно будет совершенствоваться. Видимо, со временем будут даны более четкие формулировки статуса Банка России, его функций, организации управления и контроля за деятельностью этого важнейшего института регулирования денежно-кредитной сферы.

Предыстория принятия новой версии закона 2002 года в дополнение к объективным причинам имеет свои существенные субъективные особенности. Во многом это — следствие достаточно острой борьбы между сторонниками независимого статуса ЦБ и теми, кто ратует за жесткий государственный контроль его деятельности.

Кроме того, трудный ход обсуждения и голосования в Государственной Думе при принятии новой версии закона очередной раз демонстрирует силу и непредсказуемость «личностного» фактора в решении важных государственных вопросов.