Управляемая конкуренция

Розничные сети тиранят поставщиков, банкиры и страховщики вступают в картельные альянсы... Похоже, работы у руководителя Федеральной Антимонопольной службы Игоря Артемьева меньше не становиться.

В рыночные процессы Федеральная антимонопольная служба вмешивается все более активно. Особенно когда механизмов саморегуляции оказывается недостаточно. О буднях ФАС «Бизнес-журналу» рассказал глава ведомства Игорь АРТЕМЬЕВ.

— Вот уже несколько лет продолжается обсуждение многострадального закона о торговле. Когда его ждать и в каком виде?

— Работа над законопроектом идет уже третий год. Началась она с поручений президента и правительства, которые, в свою очередь, были вызваны обращением Министерства сельского хозяйства, где говорилось, что торговые сети широко применяют дискриминационную и недобросовестную практику в отношении сельхозпроизводителей. ФАС еще до получения этих поручений начала изучать рынок услуг розничной торговли. Уже тогда мы обнаружили 27 дискриминационных и недобросовестных практик в отношении поставщиков продукции со стороны сетей. Все эти практики условно можно разделить на три категории.

Первая — это всевозможные бонусы: за доступ в торговую сеть, за присутствие в торговых сетях в определенных местах, за открытие новых торговых точек и т. д.

Вторая категория связана со штрафами. Сами по себе они закреплены гражданским законодательством как санкция за нарушение поставщиками каких-либо условий договора. Однако в сетях эти штрафы принимали гипертрофированные размеры. Мы обращали внимание только на те штрафы и санкции, которые были очевидно несоразмерны предполагаемому нарушению условий договора. Мы считаем такую практику проявлением злоупотребления в виде навязывания невыгодных условий договора.

Третья категория содержит большую группу недобросовестных практик, касающихся условий взаимоотношения торговых сетей и поставщиков уже после того, как товар был поставлен. Речь идет о навязывании встречных услуг со стороны торговых сетей. Это услуги, связанные с рекламой, хранением, логистикой, изучением спроса, продвижением товара… Наша позиция заключается в том, что такие услуги обеспечивали и обеспечивают по сей день торговым сетям абсолютно безрисковую модель поведения. Бизнес по определению связан с рисками. А здесь получалось, что все возможные риски торговые сети перекладывали на поставщиков. Кроме того, маржинальная доходность сетей, по сути, гарантировалась поставщиком. Очень малое число поставщиков в состоянии вынести такое давление.

— Эта ситуация уникальна?

— Подобная практика характерна не только для России, но в мире такого рода перекосы жестко регулируют и пресекают суды, которые оценивают «игру в одни ворота» на предмет справедливости или несправедливости. К сожалению, мерами антимонопольного реагирования мы не можем повлиять на поведение ритейлеров. Несмотря на то что речь идет о злоупотреблении сетями своей рыночной властью. Пороги доминирования у нас универсальны, прописаны они для всех отраслей экономики. А торговля — сегмент рынка с низкой концентрацией. И эти пороги для нее слишком высоки. Между тем нарушения носят массовый характер. Потому-то и возникла необходимость в отраслевом законе о регулировании торговой деятельности.

Такой закон был разработан в МЭРТ — с учетом наших пожеланий, касающихся особенностей антимонопольного регулирования розничной торговли в стране. Но после смены правительства функции регулирования торговой деятельности были переданы из Минэкономразвития в Минпромторг, где решили подготовить свой вариант закона. К сожалению, пока в нем не учтены предложения и пожелания ФАС. На наш взгляд, в нынешнем виде законопроект Минпромторга не решит проблем, связанных с недискриминационным доступом поставщиков на рынок и устранением недобросовестной практики со стороны торговых сетей по отношению к поставщикам.

— Жалуются вам часто?

— В основном к нам поступали жалобы от поставщиков в отношении торговых сетей. Интересно, что жалоб от сетей практически не поступает. Даже несмотря на то, что власти отдельных регионов и городов не допускают их на локальные рынки. В целом жалобы демонстрируют: недобросовестная практика приобрела широкий размах, уровень требований сетей к поставщикам постоянно растет и принимает иногда совершенно неадекватные формы. Например, одна из сетей направила поставщикам письмо с требованием перечислять по каждой товарной группе до 30% от годового оборота в качестве бонуса, чтобы «сохранить отношения». Но это же колоссальные деньги! Напомню: антимонопольные штрафы за злоупотребление доминирующим положением не могут превышать 15% от оборота. При этом мы еще ни разу не применяли максимальную ставку.

Другой пример. Поставщик за товар на полтора миллиона рублей получил только половину, да еще и оказался должен три миллиона за якобы оказанные торговой сетью встречные услуги по «продвижению». Мы такие жалобы учитываем, но отреагировать в полной мере пока не можем.

— Почему?

— Законодательство нам не позволяет. Но как только будут приняты изменения, которые мы давно предлагаем вышестоящим органам, ФАС сразу же наведет порядок. В феврале 2009 года Правительство РФ внесло в Госдуму «второй антимонопольный пакет», который в числе прочего содержит законопроект об определении параметров и правил недискриминационного доступа к товарам и услугам, производимым субъектами естественных монополий.

— Не появятся ли в итоге неадекватные преференции?

— Ни о каких преференциях речь не идет! Компания, обладающая превалирующей рыночной силой, беззастенчиво этой силой и властью пользуется, выжимая деньги у поставщиков под разными предлогами. Это негативно сказывается на уровне цен, состоянии товаропроизводителей, темпах развития сельского хозяйства. Торговые сети растут в среднем на 14–15% в год, а сельское хозяйство — на 2–3%. И это несмотря на то, что есть национальный проект «Село», на который выделяются многомиллиардные субсидии. Потом эти субсидии перераспределяются среди торговых сетей через описанную выше практику.

Необходимая защита ни в коем случае не является ни государственной помощью, ни попыткой предоставить производителям преференции за счет розницы, но мы должны охранять законные интересы более слабых участников рынка. Это наш долг; мы его выполняли и будем выполнять дальше.

— В процессе обсуждения прежних версий закона о торговле много копий было сломано вокруг главного вопроса: кто и на каких основаниях будет выносить вердикт о том, что розничная сеть занимает в регионе «доминирующее положение»...

— Практика определения контролируемой компанией доли рынка, превышение которой позволяет говорить о доминировании, давно выработана в различных отраслях. Да и сама по себе норма, связанная с фиксацией предельной доли на товарных рынках, не нова. Она принята и в Водном, и в Лесном кодексе, и в законодательстве о рекламе, и в других отраслях. Это необходимо для того, чтобы сохранять конкуренцию.

Мы настаиваем: на локальном рынке розничной торговли контролируемая ритейлером доля не должна превышать 35%. Это значит, что при самых неблагоприятных обстоятельствах (с учетом слияний, поглощений и т. п.) должно остаться как минимум три игрока. Тогда и поставщики смогут выбирать, с кем работать. Да и сами торговые сети будут чувствовать себя в тонусе, останется стимул совершенствовать свои услуги. Норма в 35% благотворно скажется и на экономических показателях, поскольку вынудит торговые сети развиваться по всей стране, создавать торговые предприятия в соседних муниципальных районах, городских округах и субъектах Федерации.

— Кто из представителей рынка контактировал с вами в ходе работы над проектом закона о торговле?

— При ФАС России действует экспертный совет по развитию конкуренции в сфере торговли. В него входят представители ассоциаций, профессиональных участников торговой отрасли, потребительских организаций и отдельные участники рынка. Его функция как раз и заключается в том, чтобы мы советовались с игроками рынка, определяя, как нам лучше отрегулировать возникающие противоречия и устранить их источники. Мы обсуждаем методологические вопросы, связанные с определением ситуации на рынке, уточняем продуктовые и географические границы рынка… После того как на законодательном уровне удастся ограничить недобросовестную практику сетей, можно будет перейти к обсуждению «Кодекса наилучших практик», на который ФАС и территориальные управления службы смогут ориентироваться в своих решениях. Кстати, при ФАС продолжают формироваться отраслевые экспертные советы: только в центральном аппарате их уже 17.

— На протяжении последних лет ФАС «радовали» еще и банкиры со страховщиками…

— Для выявления противоречащих принципам конкуренции соглашений между банками и страховыми компаниями мы провели свое собственное исследование. И результаты его оказались, увы, неутешительными. Ограничительной деловой практикой (картельными и иными ограничивающими конкуренцию соглашениями) занимаются не менее шестидесяти банков и более семидесяти страховщиков. Выявленные нами признаки нарушений стали основанием для возбуждения восьмидесяти дел по всей России.

В ходе расследования мы установили, что в рамках соглашения между банком и страховщиком цена на страховой продукт обычно оказывается выше, чем на открытом рынке. К тому же сговоры приводят к навязыванию заемщикам страховых услуг на невыгодных условиях. Вот яркий пример. В 2007 году при заключении договора с банком «Авангард» по программам автокредитования клиентам предлагалось либо застраховать автомобиль только по риску «хищение», либо купить полис каско в партнерской компании «Авангард-Гарант». При этом, согласно правилам страхования «Авангард-Гаранта», страховым случаем не являлись события, произошедшие в связи с нарушением страхователем ПДД. Получалось: вы платите две с половиной тысячи долларов за страховку, а попав в аварию, выясняете, что не можете получить выплату в страховой компании, навязанной вам банком при выдаче кредита! Что не мешало, кстати, банку брать комиссию за эту агентскую услугу в размере от 10 до 60% от величины страховой премии по каждому договору.
Важно отметить, что мы не привлекаем к ответственности банки и страховщиков за наличие комиссии. Но во всех делах, которые мы рассматривали, она является одним из доказательств антиконкурентного соглашения — сговора, который приводит в том числе и к невыгодным для заемщиков последствиям.

Мы решили упорядочить взаимоотношения банков и страховых компаний, подготовив проект постановления о недопустимых соглашениях на этом рынке. И внесли этот проект в правительство. Документ четко описывает «неправильные», антиконкурентные соглашения, так что у банков просто не останется аргументов для создания списков аккредитованных страховщиков. Согласно законопроекту, банк не вправе оценивать страховщиков для сотрудничества, исходя из формальных требований — размера уставного капитала, страховых премий, собственных средств или резервов. Эти данные можно использовать лишь косвенно — при расчете относительных показателей, характеризующих финансовую устойчивость и платежеспособность страховой организации.

А сейчас вот модно создавать некие страховые пулы и союзы. Страховой рынок не может существовать без пулов, и в этом его отличие от рынка банковского. Сострахование, перестрахование — это основы страхового бизнеса, а страховые пулы — наиболее эффективная форма страхования. Разделение ответственности и максимальное снижение степени риска на одного страховщика дает эффект устойчивости при больших рисках. Такая конструкция надежна как для страховщиков, так и для страхователей. Поэтому антимонопольное законодательство многих стран содержит изъятия в отношении запрета такого рода соглашений.

Однако у нас в стране страховой пул нередко используется для раздела рынка и устранения с него конкурентов. Так, еще в 1996 году появились пулы, которые фактически выступали лоббистскими объединениями при определенных органах власти для получения преференций по страхованию принадлежащих государству помещений и ограничению допуска к бизнесу конкурентов.

Ярким примером из недавней нашей практики я считаю разбирательство в отношении сочинского пула. Семь крупнейших страховщиков: СОГАЗ, «Ингосстрах», «АльфаСтрахование», «Гефест», «РЕСО-Гарантия», «Росгосстрах» и страховая компания «Согласие» — заключили между собой договор о создании страхового пула в целях страхования имущественных интересов субъектов хозяйственной деятельности, участвующих в подготовке и проведении Олимпийских игр 2014 года. Затем председатель правления ОАО «СОГАЗ» Вадим Эдуардович Янов от имени всех участников пула направил письмо в правительство с просьбой отобрать на основе открытого конкурса наиболее устойчивые в финансовом отношении страховые компании из числа участников пула для организации комплексной страховой защиты всех этапов проекта «Сочи-2014». Таким образом, представители пула предложили ограничить число страховых организаций, допущенных к страхованию в проекте, только участниками созданного ими же объединения! В итоге 10 сентября 2008 года мы признали участников пула нарушившими п.3 ч.1 ст.11 ФЗ «О защите конкуренции» (раздел товарного рынка по составу продавцов и покупателей) и выдали им предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Сейчас проводим расследование по определению меры административного наказания в отношении должностных лиц пула.

Нами подготовлен проект постановления правительства «Об утверждении общих исключений в отношении отдельных видов соглашений страховых организаций», который недавно прошел обсуждение на нашем экспертном совете по защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Другое новшество связано с разработкой минимальных стандартов страховых услуг. В первую очередь — для ОСАГО и автокаско. Одна из причин, потребовавших выработать такие стандарты для ОСАГО, — введение с 1 марта этого года системы прямого возмещения убытков и упрощенной процедуры оформления ДТП. Технически стандарты могут быть интегрированы в закон «Об организации страхового дела». Тема эта актуальна на нынешнем этапе для обязательных видов страхования, где тарифы утверждаются правительством, а граждане обязаны приобретать полисы. Страхователь должен знать, что он получает за свои деньги. Мы хотим, чтобы страховщики добросовестно конкурировали, а потребитель знал, что он покупает. Дело в отношении банка «Авангард» и страховщика «Авангард-Гарант», которое уже упоминалось, как раз и стало одной из причин, стимулировавших разработку стандарта услуги по страхованию автокаско.

Не могу не отметить, что, помимо автокаско и ОСАГО, актуальной остается разработка стандартов страхования в рамках исполнения госзаказа. В документе может быть прописан минимальный набор рисков, от которых получает защиту клиент, а также страховых случаев. Мы изучаем аналогичный опыт других стран и не исключаем, что и в России можно разработать стандарты для всех финансовых организаций, если такая концепция будет одобрена заинтересованными ведомствами.

Напомню: первая подобная попытка формализовать страховую услугу содержалась в стандартах по процедурам выдачи, рефинансирования и сопровождения ипотечных кредитов АИЖК. В августе прошлого года ФАС провела расследование в рамках антимонопольного дела в связи с заключением между АИЖК и 45 страховщиками соглашений о сотрудничестве при страховании имущественных и иных интересов заемщиков по программам ипотечного кредитования. Позже они воспользовались программой освобождения от административной ответственности, предусмотренной КоАП РФ. А в конце февраля этого года АИЖК представила в ФАС изменения в стандарты.

— На что ФАС готова закрыть глаза, учитывая фактор кризиса?

— ФАС не имеет права на что-либо «закрывать глаза». Нашу работу тоже контролируют уполномоченные государственные органы, которые подключаются в тех случаях, когда мы ее не выполняем. Вместе с тем я часто задаю себе вопрос: «Действительно ли это объективные сложности, возникающие у той или иной финансовой организации, — или же только подмена понятий?» Компания, организация, банк на самом деле может чувствовать себя достаточно устойчиво. Однако «кризисом» очень удобно оправдывать свое… ненадлежащее поведение. Например, не выплачивать долги по обязательствам. Приходится отделять зерна от плевел и разбираться по существу.

Сейчас мы плотно занимаемся вопросом расширения доступа кредитных организаций к бюджетным средствам с целью кредитования бизнеса. Отдельно рассматриваем механизмы стимулирования кредитования малого и среднего бизнеса. Сейчас это наиболее важная тема. Нужно включить конкурентные механизмы, чтобы и допуск кредитных организаций к аукционам, и сами механизмы их проведения, и условия, которые выставляются на этих аукционах для получения денежных средств банками, — чтобы все эти составляющие стимулировали получение денег предпринимателями.