Ярослав Колпаков, эксперт «Консультанта»
Обеспечить честную конкуренцию на рынке – одна из важнейших задач государства. К сожалению, нынешнее российское законодательство не способно обеспечить ее эффективное решение. Однако стоит рассчитывать, что скоро эта проблема будет решена.
Девятого марта Президент России Владимир Путин подписал закон «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”». Согласно внесенным поправкам, будут существенно повышены лимиты по сделкам слияния и присоединения, требующим одобрения Федеральной антимонопольной службы России (ФАС).
В то же время первого марта ФАС внесла в Правительство проект принципиально нового закона «О защите конкуренции». За день до этого глава ФАС Игорь Артемьев представил законопроект на семинаре в Государственном университете – Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ). В заседании круглого стола также участвовали профессора ГУ-ВШЭ, представители Госдумы, Министерства экономического развития и торговли РФ, независимые специалисты. Как выяснилось в процессе обсуждения, на данный момент у этого документа есть как многочисленные достоинства, так и явные недоработки.
Контролировать меньше, но лучше
Антимонопольная политика – один из важнейших инструментов государства. В начале семинара это особо подчеркнул Игорь Артемьев. Игорь Юрьевич согласился с тем, что пока действия его ведомства не привели к каким-то серьезным изменениям в экономике. Проблема состоит в том, что антимонопольное законодательство не изменялось уже более десяти лет и безнадежно устарело. Поэтому так и необходимо появление нового закона.
Игорь Артемьев кратко рассказал о нововведениях, предусматриваемых законопроектом. Во-первых, будут сохранены повышенные максимальные значения сумм по сделкам слияния и поглощения, не требующим санкции ФАС. Только теперь они будут измеряться не в минимальных размерах оплаты труда (МРОТ), а в рублях. По словам Игоря Юрьевича, поднятие барьеров позволит ФАС более эффективно контролировать рынки, концентрируясь только на крупных сделках.
Во-вторых, предполагается ослабить госконтроль над сделками с акциями. В частности, будет либерализован порядок перераспределения акций внутри холдинга. Теперь ФАС будет контролировать только ключевые сделки с акциями – по прочим вводится уведомительная система. Это позволит избавить средний бизнес от длительных согласований, а ФАС – от многочисленных проверок.
Кроме того, ведомство Игоря Артемьева предлагает новый подход к понятию доминирования. Сейчас положение компании может быть признано доминирующим, если ее доля на рынке составляет 65 процентов. В проекте же эта планка снижена до 50 процентов. Кроме того, документ предполагает и такие ситуации, когда достаточно большая доля рынка принадлежит трем или пяти компаниям (более 50 и 70 процентов соответственно). В этом случае, если доля на рынке каждой из них не меньше 5 процентов, все они будут признаны доминирующими.
И наказывать, и защищать
Важной особенностью законопроекта является то, что он предполагает существенное увеличение штрафов за нарушения антимонопольного законодательства. Причем их размер будет измеряться не в МРОТ, как сейчас, а в процентах от годовой выручки. Например, за злоупотребление доминирующим положением на рынке будет предусмотрен штраф до 2 процентов с оборота, а за согласованные действия – до 4 процентов.
В Европе и США за подобные нарушения, помимо существенных штрафов, предусматриваются и мощные уголовные санкции. Однако, по мнению Игоря Артемьева, ответственность в этой сфере у нас должна быть исключительно гражданской. Однако штрафы должны носить показательный характер в отношении наиболее грубых правонарушений.
Как подчеркнул Игорь Артемьев, главная задача его ведомства – «в режиме постоянного давления осуществлять наблюдение за крупными компаниями». Однако при этом важно защитить их самих от излишнего вмешательства государства. И этот принцип нашел отражение в законопроекте. Так, любое решение ФАС может быть приостановлено с момента подачи заявления в суд. А если компании обвиняются, например, в «коллективном доминировании» на рынке, то ФАС обязана доказать это в суде.
Предполагается ужесточить контроль и в отношении самого государства. По словам Игоря Артемьева, из общего числа антимонопольных дел в последнее время 52 процента касались органов государственной власти. Новый закон введет запрет на совмещение функций хозяйствующих субъектов и органов власти. Также в нем подробно разобрана проблема предоставления государственной помощи.
Отдельной проблемой является сбор доказательств о нарушениях антимонопольного законодательства. На Западе антимонопольные ведомства фактически являются силовыми структурами. Однако для России, по мнению г-на Артемьева, такой подход неприемлем. Гораздо целесообразнее будет наладить взаимодействие с существующими ведомствами – Федеральной службой по финансовому мониторингу, МВД, Генеральной прокуратурой и т. п.
Спорных вопросов достаточно
Очевидно, что подготовить антимонопольный закон, полностью удовлетворяющий требованиям времени, весьма непросто. Однако следует признать, что в этом проекте авторам удалось реализовать ряд важных новшеств.
Одно из главных достоинств документа заключается в том, что он содержит нормы, регулирующие отношения на товарных и финансовых рынках. Об этом, в частности, сказала профессор кафедры институциональной экономики ГУ-ВШЭ Светлана Авдашева. Она отметила, что теперь принципы конкурентной политики на этих рынках будут одинаковы.
Также г-жа Авдашева положительно оценила либерализацию антимонопольного контроля в отношении многих видов сделок. С другой стороны, закон устанавливает перечень особо опасных нарушений, по которым не может быть какого-либо смягчения наказания. Очень важно, по словам Светланы Борисовны, и то, что за ограничения конкуренции предполагается наказывать и органы исполнительной власти. А эта норма встречается далеко не во всех странах.
Однако в законопроекте есть и ряд вопросов, вызывающих неоднозначную реакцию. Например, слишком жестко сформулирована концепция коллективного доминирования. По словам г-жи Авдашевой, под обозначенные в документе критерии формально подпадают порядка семидесяти отраслей экономики России.
Таким образом, автоматическое применение этой нормы противоречит принципам антимонопольного законодательства. Заметим, что аналогичные опасения выразил и президент ГУ-ВШЭ Александр Шохин. Он предположил, что государство попытается регулировать цены на продукцию отраслей, отвечающим критериям коллективного доминирования. А это породит дефицит и, как следствие, «черный рынок».
По словам г-жи Ардашевой, законопроект слишком многое относит к государственной помощи, а это будет распылять силы ФАС. В то же время разрешенный размер госпомощи (пять процентов от оборота компании), по ее мнению, слишком велик.
Наконец, в законопроекте недостаточно используется принцип гласности, хотя с его помощью можно решить многие проблемы. Например, чтобы добиться эффективного контроля за актами госпомощи, достаточно сделать их все гласными. Тогда необходимость в предварительном анимонопольном контроле просто отпадет.
Коллизий избежать не удалось
Значительной критике законопроект подвергся и за недостаточную точность и корректность формулировок. Об этом говорила декан факультета права ГУ-ВШЭ Оксана Олейник. По ее мнению, законопроект сделан несколько небрежно. Например, в статье 3 есть следующие слова: «деятельность, приносящая доход». Здесь возникает проблема, как разграничить доход собственника и доход предпринимателя. Также, по ее словам, в тексте документа слишком вольно используется понятие «недобросовестность». Однако в выражениях «недобросовестная конкуренция» и «недобросовестное приобретение» это слово обозначает разные понятия.
Г-жа Олейник указала и на то, что ряд положений закона дублирует нормы, прописанные в других отраслях права. Например, статья 9 определяет наказание за «распространение ложных, неточных или искаженных сведений». В то же время подобная норма существует в статье 152 Гражданского кодекса РФ. Однако непонятно, как соотносить эти нормативные акты. По мнению Оксаны Олейник, статья о недобросовестной конкуренции вообще выглядит «инородным телом» в документе, и ее лучше было бы вообще исключить.
В заключение г-жа Олейник заметила, что такая функция, как предупреждение монополистической деятельности, законопроектом реализована недостаточно. Таким образом, применяться закон, по ее мнению, будет, но вот принесет ли он пользу – непонятно.
Поправки еще будут
Завершая семинар, Игорь Артемьев выразил уверенность в том, что «ничего страшного для бизнеса в законе нет». Он поблагодарил участников круглого стола за высказанную критику и сказал, что, как минимум, половина из замечаний будет принята к сведению. Таким образом, законопроект еще обязательно будет дорабатываться. Также руководитель ФАС выразил надежду, что поправки к закону о защите конкуренции поступят в Госдуму до конца марта.
Заключительное слово сказал Евгений Ясин, научный руководитель ГУ-ВШЭ. Он еще раз подчеркнул, что до сих пор антимонопольной политики у нас практически не было. И сейчас мы находимся в таком положении, когда излишние регламентации вредны. Евгений Григорьевич пожелал главе ФАС успехов и смелости, так нужной в его непростом деле.
Поправки в КоАП
Помимо изменения закона «О конкуренции», представители ФАС предложили внести поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Они предусматривают внесение в КоАП новых составов нарушений антимонопольного законодательства и увеличение размера санкций. Для этого предполагается дополнить Кодекс новой главой 19 1 «Административные нарушения в области конкуренции».
Предлагаемые изменения вводят ответственность за наиболее опасные, с экономической точки зрения, нарушения. Также усиливается персональная ответственность лиц, принимающих решения от имени юридического лица. Эта мера направлена на повышение контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства. Например, за злоупотребление доминирующим положением на рынке теперь предусмотрен штраф до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Другой вариант наказания для должностного лица – дисквалификация до трех лет. Аналогичные наказания установлены и за участие в соглашениях, ограничивающих конкуренцию.
По мнению представителей ФАС, принятие этого законопроекта создаст реальные механизмы воздействия государства на нарушителей законодательства. При этом не потребуется увеличения бюджетных ассигнований и штатной численности сотрудников антмонопольных органов.
Начать дискуссию