В состоянии ли государство в прежнем объеме обеспечивать ресурсами взятый в середине 2000‑х курс на стимулирование инноваций — или в нынешних крайне неблагоприятных экономических условиях Россию ожидает сокращение количества инструментов развития и секвестр «инновационных» бюджетов?
Частичное сокращение уже происходит. Объем средств, направляемых из федерального бюджета в региональные в рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства, сократился в 2015 году по сравнению с 2014‑м более чем на 30%, а для отдельных регионов — чуть ли не вполовину. Программа поддержки пилотных инновационных кластеров, в лучшие годы составлявшая 2,5 млрд рублей, с большой вероятностью будет заморожена в 2016‑м или в ближайшие годы. Одновременно мы видим, как в публичном поле все настойчивее ставится вопрос эффективности институтов развития — Фонда «Сколково», «Роснано», РВК, ВЭБа, Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.
Что касается стимулирования инноваций в регионах, то в условиях сокращения финансовых возможностей федеральный центр оказывается сразу перед несколькими развилками. Первая: следует ли при наличии серьезного бюджетного дисбаланса отказываться от действующих программ и институтов развития в пользу нескольких региональных мегапроектов, способных привести к видимым результатам в сфере не только экономики, но и политики (учитывая запланированные электоральные циклы)? Вторая: на каких регионах следует сосредоточиться — на неизменных лидерах или, наоборот, отстающих и поэтому способных показать значительный догоняющий рост? Аналогичные вопросы стоят и перед властями субъектов РФ: следует ли им умерить на время «инновационные» амбиции, связанные с рискованными вложениями? Примеры того, как регион делает выбор в пользу более активной инновационной политики, можно встретить и сейчас. Так, в рамках прошедшего в январе 2016 года Гайдаровского форума Татарстан презентовал комплексную программу развития Камского региона «Иннокам», предполагающую инвестиции в объеме почти 750 млрд рублей в течение десяти лет.
Ответы на подобные вопросы даются непросто. Для этого важно понимать основные тенденции, проявившиеся в сфере инновационного развития в последние годы, причем в региональном разрезе. Инструмент для этого есть — Рейтинг инновационного развития регионов России, который с 2012 года рассчитывает НИУ ВШЭ. Рейтинг изначально задумывался как инструмент комплексной оценки деятельности органов власти в сфере стимулирования инновационных процессов, позволяющий лицам, которые принимают решения на федеральном уровне, точнее «локализовать» инструменты поддержки, а регионам — оценивать свои сильные и слабые стороны и следить за динамикой изменения позиций.
Инновационный профиль
Какие тенденции инновационного развития регионов России можно выделить, проанализировав рейтинг 2015 года? (Важно отметить, что рейтинговые оценки основывались на последних доступных на момент проведения исследования статистических данных, которые относились в основном к 2013 году; рейтинг, таким образом, отражает докризисное положение дел.)
Одна из важных тенденций последних лет — ощутимо более слабая дифференциация регионов по индексам «Социально-экономические условия инновационной деятельности» (ИСЭУ) и «Научно-технический потенциал» (ИНТП) в сравнении с индексами «Инновационная деятельность» (ИИД) и «Качество инновационной политики» (ИКИП). Эта закономерность связана с тем, что социально-экономические условия инновационной деятельности и научно-технический потенциал региона во многом определяются деятельностью федеральных органов исполнительной власти — через федеральные целевые программы, управление госимуществом, деятельность компаний с госучастием и пр. А в основе политики федеральных органов лежит принцип выравнивания условий и возможностей в регионах с акцентом на социальные обязательства государства. В то же время параметры инновационной деятельности предприятий, расположенных в субъектах РФ, и качество региональной инновационной политики по большей части определяются приоритетами, ресурсами и управленческими навыками, которые имеются на местах. Таким образом, сокращение мер стимулирования инновационных процессов в регионах со стороны федерального центра может привести к усилению дифференциации субъектов РФ по уровню их инновационного развития.
Другая тенденция: успех региона в инновационной сфере в значительной степени достигается не столько за счет равномерного развития всех факторов инновационного процесса, сколько благодаря качеству инновационной политики и концентрации усилий на достижении высокого уровня инновационной деятельности. Это показывает опыт быстрорастущих субъектов РФ, которые за год поднялись более чем на шесть позиций.
Наконец, анализ регионов, значительно меняющих свое положение в рейтинге из года в год, показал, что примерно для половины из них характерны своеобразные «качели». Например, Тамбовская область снизила свои позиции в период 2008–2012 годов на 21 пункт, но в следующем году сумела вырасти сразу на 25 пунктов. Аналогичная тенденция характерна для Курганской области, которая в те же периоды времени сначала сместилась вниз на 27 позиций, а затем поднялась на 14. Обратная тенденция — вначале рост, а затем спад — проявилась во Владимирской области (+19 и -10) и Камчатском крае (+42 и -19). Устойчивым и заметным ростом из года в год могут похвастаться лишь немногие регионы — например, Архангельская область (+19 и +17).
Долгосрочное влияние оказывают последовательные и согласованные решения в сфере инновационного развития со стороны органов власти, компаний, университетов и научных организаций.
Разбудить спящих
Результаты рейтинга показывают, что в случае сокращения федерального финансирования науки и инноваций возникают серьезные риски увеличения разрыва между регионами в этой сфере. Тут важно отметить, что и до кризиса примерно 30% российских регионов практически не проводили целенаправленной инновационной политики и не участвовали в профильных федеральных программах. За 2010–2014 годы лишь 45 субъектов РФ хотя бы раз получали финансирование на развитие инновационной инфраструктуры по линии поддержки малого и среднего предпринимательства, 50 — участвовали в конкурсе 2012 года на поддержку пилотных инновационных кластеров.
Примечательно, что на регулярные запросы разных федеральных органов власти о существующих кластерах традиционно отвечает больше регионов, чем участвует в федеральных программах. Это связано с тем, что довольно устойчивая группа регионов с большей готовностью реагирует на административно-бюрократические стимулы (например, необходимость ответа на официальное письмо — пусть и формального), чем на возможности, основанные на конкурсном распределении средств и не предполагающие обязательного участия всех регионов.
В связи с этим одна из задач федерального центра — содействие пробуждению таких «спящих» регионов, иначе они вообще могут выпасть из современной экономики. Европейский опыт показывает, что существуют большие возможности по развитию инноваций практически во всех видах экономической деятельности. Например, одним из путей выхода Испании из экономического кризиса стала помощь со стороны культурного сектора. Каждая новая тысяча посетителей музея Прадо обеспечивает создание одного рабочего места в Мадриде. Еще один пример — испанский Бильбао, преодолевший социально-экономический упадок 1970–1980‑х годов. В городе была реализована масштабная программа строительства и реконструкции, частью которой стало открытие филиала музея современного искусства Соломона Гуггенхайма. Все это превратило Бильбао в один из мировых культурных центров. Инновации, в том числе социальные, а также связанные с культурой и креативными индустриями, дизайном и разработкой новых бизнес‑моделей, — не менее значимые приоритеты развития территории.
Далеко не все инструменты инновационного развития следует воспроизводить во всех регионах в полном комплекте. Какие-то из них ориентированы на развитие стартапов (бизнес-инкубаторы, технопарки, венчурные фонды), другие призваны помогать быстрорастущим компаниям, испытывающим трудности масштабирования и выхода на новые рынки (экспортные центры, региональные центры инжиниринга), третьи стимулируют разработку совместных инновационных проектов между уже существующими организациями (инновационные кластеры) и т. д. Это означает, что при выделении средств из федерального бюджета важно обращать внимание на наличие у региональных органов власти комплексного и долгосрочного видения путей развития, в частности последовательности выстраивания инфраструктурных элементов региональной инновационной системы.
Эффективность господдержки можно увеличить также за счет создания системы, позволяющей избегать излишнего дублирования стратегий и инфраструктуры в разных регионах России. Видение региональной ситуации должно сочетаться с видением ситуации в целом. Типичные «болезни» региональных стратегий не только в России, но и во всем мире — слабое межрегиональное и межведомственное взаимодействие, дефицит «критической массы» ресурсов в выбранных приоритетных направлениях, узкое понимание инноваций как исследований и разработок и создания объектов инфраструктуры, фокус на престижных отраслевых и научных направлениях, на существующих, а не возникающих и быстрорастущих индустриях.
Решением может стать создание открытой базы данных региональных приоритетов, инновационной инфраструктуры (вплоть до описания закупленного оборудования), ключевых статистических показателей, отражающих специализацию региональной экономики. Регионы со значительным научным потенциалом могут определять состав и структуру приоритетов инновационного развития на основе результатов Долгосрочного прогноза научно-технологического развития РФ. Региональные органы власти должны будут, с одной стороны, принимать их во внимание, а с другой — активно вовлекать региональные сообщества в федеральные форсайт-инициативы. Похожую задачу систематизации региональных приоритетов в странах Европейского союза решает «Платформа по умной специализации», созданная в 2011 году на базе Объединенного исследовательского центра Европейской комиссии.
Формирование базы данных приоритетов и инфраструктуры для российских регионов позволит подступиться к еще более амбициозной задаче, которая регулярно ставится, но пока далека от решения, — синхронизации программ различных федеральных органов исполнительной власти и институтов развития, реализуемых в субъектах РФ.
Антикризисный редизайн
Нынешний кризис с новой силой ставит вопрос совершенствования инструментов государственной инновационной политики. На мой взгляд, необходимо постепенно отходить от схемы софинансирования региональных обязательств (характерной для мер, реализуемых Минэкономразвития) в сторону инструментов, перекладывающих проектные риски с федерального уровня на региональный. Это может быть и возвратное финансирование (как, например, в Фонде развития промышленности), и компенсация части понесенных затрат (которую планируется реализовать применительно к совместным проектам участников промышленных кластеров), и возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам или возмещение регионам понесенных затрат на строительство инфраструктурных объектов в размере, не превышающем объем фактически уплаченных в федеральный бюджет налогов и таможенных пошлин резидентами этих объектов (эти инструменты применяются Минпромторгом для поддержки индустриальных парков и технопарков). Помимо распределения рисков, подобные инструменты поддерживают лишь проекты, обеспеченные частными инвестициями с ясной бизнес-логикой. Очевидно, что они годятся не для всех задач. Поэтому в перспективе назревает потребность в создании единой методики оценки эффективности бюджетных расходов с учетом разного целеполагания (проекты с высокой коммерческой составляющей, инфраструктурные проекты, НИОКР, проекты с высокой социальной значимостью и пр.). Подобная методика должна использоваться в том числе и при оценке мегапроектов, таких как «ИНО Томск» или «Иннокам», претендующих на особый, «внесистемный» статус.
Другое важное направление повышения эффективности мер государственной инновационной политики — переход к последовательной поддержке в течение всего периода реализации проекта. Сокращение горизонтов финансового планирования (Россия с началом кризиса перешла с трехлетнего бюджета к годовому, а с учетом регулярных пересмотров и секвестров — даже к более краткосрочному) приводит к снижению доверия к государственным инициативам со стороны бизнеса, университетов и других участников инновационных процессов. Опыт Великой депрессии показывает, что изменение ожиданий инвесторов — один из важных факторов выхода из кризиса и что государство может и должно своими действиями эти ожидания формировать.
Хорошей мерой, которая также позволит повысить эффективность расходования федеральных средств в условиях их дефицита, может стать введение дополнительного условия, связанного с историей реализации проектов с федеральными деньгами конкретными командами в регионах, в частности в плане достижения заявленных ключевых показателей эффективности, точности заявленных прогнозов, в целом коммерческой успешности поддержанных предприятий.
Подобный «редизайн» федеральной инновационной политики позволит, с одной стороны, увеличить пространство поиска новых точек роста за счет вовлечения «спящих» регионов, с другой — удержаться в рамках предложенных бюджетных ограничений за счет ужесточения требований к качеству региональных проектов, репутации управленческих команд, требований по привлечению частных инвестиций, более эффективного распределения рисков.
Рейтинг субъектов РФ по уровню инновационного развития
ИТОГОВЫЙ ИНДЕКС И СУБИНДЕКСЫ
Методика
Рейтинг на регулярной основе рассчитывается Институтом статистических исследований и экономики знаний (ИСИЭЗ) Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ) с 2012 года. В основе исследования лежит оригинальная система количественных и качественных показателей инновационного развития регионов, которая опирается на результаты многолетних исследований НИУ ВШЭ и отвечает современным статистическим стандартам, применяемым как в российской государственной статистике, так и в практике ведущих зарубежных стран и международных организаций.
Рейтинг рассчитывается по системе из 37 показателей, сгруппированных в четыре тематических блока (субиндексы):
- ИСЭУ — индекс социально-экономических условий инновационной деятельности,
- ИНТП — индекс научно-технического потенциала,
- ИИД — индекс инновационной деятельности,
- ИКИП — индекс качества инновационной политики.
- По каждому из субиндексов проводится ранжирование субъектов РФ. Итоговый индекс — РРИИ — формируется как среднее арифметическое нормализованных значений всех включенных в рейтинг показателей.
Рейтинг 2015 года рассчитывался на основе последних доступных на момент проведения исследования статистических данных — по итогам 2013 года.
Начать дискуссию