При ближайшем рассмотрении новая структура российской исполнительной власти оказалась не слишком компактной. Количество федеральных госорганов выросло в полтора раза, а процесс межведомственных согласований загнан внутрь суперминистерств. Впрочем, к маю структура правительства может быть улучшена, надеются эксперты.
В старом кабинете доминировали премьер и шесть его заместителей, на которых замыкались профильные министерства и ведомства. Например, Виктор Христенко отвечал за естественные монополии, ТЭК, недропользование, Алексей Кудрин - за налоговую политику, валютное регулирование, бюджет и т. п. Все законодательные инициативы министерств и ведомств проходили через фильтр аппарата правительства, который порой вносил в них серьезную правку. В одном ведомстве зачастую объединялись нормотворческие, правоприменительные и надзорные функции. Например, ФКЦБ сама писала правила работы на фондовом рынке, а потом надзирала за их соблюдением участниками рынка.
Несмотря на обещание Владимира Путина сделать новое правительство более компактным, число федеральных госорганов увеличилось с 54 (включая аппарат правительства) до 73. Хотя количество министерств сокращается с 23 до 14, на месте 30 ведомств образуется 58 - 29 служб и 29 агентств. Куратором "силового" блока (Минюст, МЧС, МВД, Минобороны и МИД, а также силовых служб и агентств) останется президент. В ведении Фрадкова останутся девять гражданских министерств, контролирующих работу 45 служб и агентств, и две федеральные службы при правительстве: антимонопольная и по финансовым рынкам.
Федеральные министры смогут держать подведомственные службы и агентства на коротком поводке. Они будут утверждать ежегодный план и показатели их деятельности, разрабатывать положения о службах и агентствах, определять финансирование и т. п. , Министры будут предлагать правительству кандидатов на посты директоров служб и агентств. Нормотворчеством - разработкой новых законов и подзаконных правовых актов - тоже смогут заниматься только министерства.
Несмотря на то что Путин сократил многообразие видов ведомств с пяти до двух, у разных служб и агентств будет разный объем полномочий. Одни службы сосредоточатся на контроле и надзоре, следя за соблюдением правил и выдавая лицензии и разрешения (служба страхового надзора, служба по надзору в сфере транспорта и т. п. ) , а другие смогут заниматься еще и правоприменением, издавая индивидуальные правовые акты и ведя реестры, регистры и кадастры (служба по труду и занятости при Минздраве).
Тяжелая структура.
Новая структура правительства далека от идеальной, говорят эксперты. "Революции не произошло, хотя при нынешних масштабах бюрократии больше сделать вряд ли было возможно", - говорит ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов. "Правильно было бы все-таки называть надзоры надзорами и вывести их из подчинения министерств, передав на уровень премьера или даже президента", - добавляет руководитель рабочей группы РСПП по административной реформе Александр Шохин.
Поскольку вся власть концентрируется в администрации президента, правительство остается техническим и даже новые ведомства будут жить по обычным законам бюрократии, стремясь увеличить свою сферу контроля и влияния, говорит бывший министр экономики Евгений Ясин. По мнению Шохина, новая структура "слишком перегружена" А директор Центра проблем госуправления Павел Кудюкин указывает, что не полностью решена задача разделения функций госорганов, часть которых по-прежнему будут сочетать надзор с правоприменением.
"Объединенные Минобразования и Миннауки все равно будут иметь разные цели и интересы, биться за разные бюджеты", - полагает директор московского представительства консалтинговой компании A.T. Kearney Александр Толкачев. Не даст синергии, по его мнению, и слияние Минтранспорта с Минсвязи: "Жизненный цикл новой технологии в транспорте - 15 - 20 лет, а в телекоммуникациях - не больше пяти лет; этим отраслям нужна разная инвестиционная политика".
Позитивная сторона реорганизации, по мнению Кузьминова, заключается в сокращении административных согласований. "Любое сокращение количества квадратиков - уже плюс, поскольку структура удешевляется", - считает руководитель консалтингового центра "Шаг " Евгений Емельянов. Но она может не стать более управляемой, ведь превращение межведомственных согласований во внутриведомственные не делает принятие решений более рациональным, отмечает он.
Шохин рассчитывает, что после инаугурации президента в мае структура правительства будет уточнена и "облегчена".
Повод для радости.
Главная позитивная новость - сохранение в правительстве министров экономического развития и финансов Германа Грефа и Алексея Кудрина. "Это позволяет считать, что реформы продолжатся", - говорит Ясин.
Налогоплательщики и налоговые юристы надеются, что подчиненная Минфину налоговая служба будет работать более "цивилизованно", чем старое МНС, - например, не будет выставлять компаниям требований, которые суды заведомо сочтут незаконными (см. статью на стр. А1). "Хорошо, что налоговиков не подчинили МВД", - радуется управляющий партнер "Вегас-Лекс" Альберт Еганян. Он думает, что теперь инструкции налоговой службы будут реже противоречить Налоговому кодексу.
Объединенному Минпромэнерго достанется не только наследство Госстроя, но и курирование реформы естественных монополий, которым до сих пор занималось Минэкономразвития. Решение об этом перераспределении функций принято, рассказали "Ведомостям" чиновники обоих ведомств. Взамен Минэкономразвития получил кураторство над бывшей ФЭК. Чиновники не исключают, что это заставит министерства "обменяться" целыми департаментами.
"Мы рассчитываем, что новая структура позволит быстрее согласовывать позиции ведомств", - говорит член правления РАО ЕЭС Андрей Трапезников. Высокопоставленный сотрудник одной из монополий отмечает, что раньше каждое решение по реформе согласовывалось шестью ведомствами, что "лишало чиновников возможности принимать ответственные решения".
Утрату независимости ФЭК монополии и их клиенты оценили по-разному: монополисты рады, что энергослужба подчинена ведомству Грефа, и надеются, что ей будут в свою очередь подчинены региональные энергокомиссии. А сотрудник крупной металлургической компании опасается, что подчиненное положение комиссии не позволит ей отстаивать интересы промышленных потребителей. Впрочем, независимость ФЭК была "во многом декларативной, так как регулятор ориентировался прежде всего на макроэкономическую ситуацию", возражает первый замминистра экономического развития Андрей Шаронов, которого считают одним из кандидатов на место главы энергослужбы.
Правда, "жертвы" монополий обнадежены назначением на пост директора антимонопольной службы "яблочника" Игоря Артемьева: "Теперь есть надежда, что из апатичного и бессильного МАПа вырастет сильная антимонопольная служба, быстро реагирующая на нарушение законодательства", - говорит ответственный секретарь антимонопольного комитета "ОПОРы" Дина Крылова. У министерства были все необходимые полномочия, чтобы пресекать злоупотребления доминирующим положением на рынке, но небольшая компания раньше разорялась, чем добивалась от него принятия мер, отмечает Крылова.
А подведомственные Министерству природы нефтяники и металлурги приветствуют либеральные заявления министра Юрия Трутнева, с которых он начал первый день на новом посту. Трутнев подчеркнул, что действующий порядок лицензирования сложен и непрозрачен, лицензирование добычи общих полезных ископаемых надо делегировать на местный уровень и вообще Минприроды "не будет находиться в зоне разногласий с Минэкономразвития". Чиновник Минприроды сетует, что сейчас ведомству приходится решать огромное количество мелких вопросов и процессы принятия решений длительны и запутанны.
Назначение первым заместителем министра транспорта и связи экс-министра связи Леонида Реймана вызвало смешанные чувства у телекоммуникационных компаний. "Хотели оптимизировать состав правительства, а на деле его только увеличили, дискредитировавшие себя министры остались в креслах, только называются по-другому", - сетует топ-менеджер крупного телекоммуникационного оператора. Однако политические риски "Мобильных ТелеСистем" и "ВымпелКома" снижаются, поскольку бывший министр теперь не будет единолично принимать решения, полагает аналитик ОФГ Алексей Яковицкий.
ДВИЖЕНИЕ КАДРОВ: Бывший вице-премьер Борис Алешин возглавит агентство по промышленности, экс-министр труда Александр Починок - службу по труду и занятости, экс-председатель Госкомспорта Вячеслав Фетисов - агентство по физкультуре, спорту и туризму, экс-министр культуры Михаил Швыдкой - агентство по культуре и кино, экс-министр печати Михаил Лесин - агентство по печати и массовым коммуникациям, экс-глава Минатома Александр Румянцев - агентство по атомной энергии. Экс-министр связи Леонид Рейман и экс-министр транспорта Сергей Франк станут первыми заместителями министра транспорта и связи; бывший вице-премьер Галина Карелова - первым замминистра здравоохранения, экс-министр образования Владимир Филиппов - замминистра образования и науки.
Правительство покидают бывший министр здравоохранения Юрий Шевченко, председатель ФЭК Георгий Кутовой, экс-глава Минимущества Фарит Газизуллин, руководитель упраздняемой ФСФО Татьяна Трефилова и бывший руководитель аппарата правительства Константин Мерзликин. Скорее всего останутся без руководящих постов председатель ГТК Михаил Ванин, экс-министр по налогам и сборам Геннадий Букаев, экс-председатель ФКЦБ Игорь Костиков.
Анна Николаева
Борис Грозовский
Екатерина Дербилова
Александр Борейко
Начать дискуссию