Реализуя Закон № 83-ФЗ, законодательные структуры и федеральные органы, осуществляющие методическое руководство перехода учреждений в новый правовой статус (казенные, бюджетные, автономные), упустили важнейший момент - формирование единого юридико-технического подхода к применению основных терминов - «услуга», «работа», «функция». Эта законодательная недоработка негативно отразилась на методике расчета нормативных затрат и, как следствие, финансовом обеспечении учреждений. Почему это произошло, и каковы пути решения проблемы, рассмотрим далее.
Методы финансирования
Порядок финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений, понимаемой как оказание услуг (выполнение работ), регламентирован главой 10 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Для автономных и бюджетных учреждений под финансированием понимается предоставление субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) в рамках государственных (муниципальных) заданий. Для казенных - обеспечение выполнения ими госфункций.
На практике указанные методы финансирования именуются соответственно нормативно-затратным и сметным.
Если услуги (работы) могут выполнять как бюджетные, так и автономные учреждения, то функции - исключительно казенные2. Оказание казенными учреждениями услуг (выполнение работ) в соответствии с формулировкой, данной в абзаце втором ст. 69.1 БК РФ, является составной и неотъемлемой частью их деятельности по выполнению функций. Следовательно, отдельному, обособленному расчету выполнение функций не подлежит. Вся деятельность казенного учреждения (даже при наличии государственного (муниципального) задания) финансируется согласно бюджетной смете (ст. 221 БК РФ).
Лабиринты терминов
В обширной подзаконной нормативно-правовой базе, созданной в рамках реализации Закона № 83-ФЗ, под услугой понимается некая деятельность учреждения, осуществляемая в интересах отдельных физических и (или) юридических лиц, а под работой - деятельность, реализуемая в интересах всего общества в целом. Попытка поставить данную терминологию в правовое русло действующих документов, уже содержащих понятия «услуга», «работа» (Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), Закон № 212-ФЗ1, Закон № 94-ФЗ2 и др.), была отвергнута.
Тем не менее в соответствии с общепринятой юридической техникой обратимся к принятым ранее формулировкам. В обобщенном виде значения рассматриваемых терминов будут следующими:
услуга - деятельность, результат которой не имеет материального выражения, а полезные свойства потребляются в процессе ее оказания;
работа - деятельность, результат осуществления которой имеет материальную форму.
И работы, и услуги по ГК РФ имеют своих заказчиков, заинтересованныхв их исполнении. Согласно Закону № 94-ФЗ работы и услуги, заказчиком по которым выступают бюджетные и казенные учреждения, осуществляются для нужд этих учреждений (а не в интересах абстрактных понятий «общество», «государство»). Под функциями же традиционно понимается общественно полезная деятельность, осуществление которой не должно зависеть от интересов отдельных организаций, сообществ, граждан (например, охрана государственной границы, хранение музейных предметов).
Запомнить
Так называемое обезличивание работ, наполнение их абстрактным смыслом выливается в невозможность произвести расчет затрат на их выполнение. Прежде всего потому, что крайне сложно определить нормативы затрат на оказание единицы работы, а вернее, найти эту самую единицу.
Кто оплатит расходы?
Чтобы получить финансовое обеспечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муниципального) задания, учреждение должно представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потребительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субсидии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на основе интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.
Но если по итогу затраты выйдут за край дозволенного, кто будет возмещать недополученные учреждением бюджетные средства? По идее - «латание финансовых дыр» придется переложить на получателя услуг (либо абстрактного потребителя работ). Однако плата с получателей за оказанные услуги (работы) в рамках государственного (муниципального) задания может быть взята только в случаях, если это предусмотрено законодательством (абзац седьмой части 1 ст. 69.2 БК РФ).1
Есть еще один момент. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон о некоммерческих организациях) объем бюджетного финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммерческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Таким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе извлекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, направляя ее на выплату зарплаты).
Данное требование не относится к осуществлению учреждением платной и иной приносящей доход деятельности - здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.
В настоящее время большинство учреждений определяют цены на услуги (работы), оказываемые как в рамках государственного (муниципального) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей доход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потребительский спрос и аналогичные цены конкурентов.
Но, как мы говорили, каждый рубль, включенный в стоимость услуги (работы) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компенсировать расходы учреждения, которые оно несет при оказании этой услуги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполнение) услуг (работ), это свидетельствует о наличии «коммерческой накрутки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.
Если прибыль становится систематической, то вероятен вопрос о законности существования учреждения в форме некоммерческой организации.
Если цена государственного (муниципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости аналогичной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индивидуальным предпринимателем, которые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о неверной финансовой политике учреждения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление учредителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. Объяснять сложившуюся ситуацию правоохранительным органам (антимонопольной, налоговой службам, прокуратуре, органам Роспотребнадзора) и нести за нее ответственность придется руководителю учреждения.
Нормативный документ
Главным ориентиром для учредителей и главных распорядителей бюджетных средств всех уровней является совместный приказ от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минрегион-развития России № 527 «О Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений». Этот документ по сути является правовой основой для расчета норматива затрат как на оказание услуг, так и на выполнение работ.
Запомнить.
Порядок формирования цен на услуги (работы), включенные в государственное (муниципальное) задание, должен быть прозрачным. Все планово-финансовые документы учреждений с 1 января 2012 г. в соответствии с Законом о некоммерческих организациях должны размещаться для открытого доступа на официальном сайте РФ по адресу www.bus.gov.ru.
Нормативно-правовая база оставляет желать..
Вернемся к существующей нормативно-правовой документации. Анализ совместного приказа от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минреги-онразвития России № 527 (далее -Приказ № 137/527) свидетельствует о том, что методологическая ясность при расчете нормативов затрат, связанных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями услуг (выполнением работ) отсутствует.
БК РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) производится в интересах физических и юридических лиц, а, следовательно, понимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в интересах общества в целом, не представляется возможным.
Не понятен сам принцип финобеспечения: нормативы затрат, связанные с оказанием услуг (выполнением работ), должны определяться в соответствии с субсидиями на реализацию задания и на содержание имущества (недвижимого и особо ценного движимого); методология расчета нормативов затрат по иным субсидиям отсутствует. На практике это привело к парадоксальным правилам расчета субсидий, включая программный метод финансирования, который при детальном рассмотрении является сметным.
Приказ № 137/527 вводит понятие «норматив затрат на содержание имущества». И таким образом устанавливает логически необъяснимые нормативы бюджетного финансирования, например, на потребление электрической энергии (90% от общего объема затрат на коммунальные платежи). «Воспитательная» функция (экономика должна быть экономной) подобного нормирования очевидна, но применение формально-цифрового принципа не приводит к эффективности планирования и расходования бюджетных средств. Экономия 10% средств в части уплаты коммунальных платежей не дает ответа на вопрос, кто же должен содержать государственное (муниципальное) имущество, если не бюджет? Если у учреждения нет (и не может быть) собственных доходов от оказания основной деятельности за плату (например, школы, библиотеки предоставляют бесплатные услуги), кем должны быть компенсированы недостающие 10%?
В Приказе № 137/527 также была сделана попытка объяснения методологии определения нормативов затрат, и предоставления учреждениям возможности самостоятельно выбирать между нормативным, структурным и экспертным методами. Однако проблема заключается не в том, как считать нормативы при наличии определенных показателей, а что взять за «точку отсчета». Традиционно берутся показатели прошлогодних значений и производятся «ретрорасчеты». О порядке применения коэффициентов-дефляторов, учитывающих инфляцию или реальный рост цен, рекомендации отсутствуют. В результате исходные данные, как уже было отмечено выше, изначально не соответствуют реальным расходам учреждений.
Запомнить
Учредитель, определяя порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ), должен придерживаться «узкого» подхода к определению объема субсидий. Так субсидии на реализацию задания не должны включать в себя затраты на содержание особо ценного движимого и недвижимого имущества. Ранее такой порядок действовал в отношении финансирования деятельности автономных учреждений: отдельно рассчитывалась субсидия на выполнение задания, отдельно - на содержание имущества.
Пример
Практика работы органов исполнительной власти Иркутской области показывает, что государственные задания бюджетных и автономных учреждений не учитываются при планировании бюджета, а «вписываются» в рамки уже предусмотренных бюджетных ассигнований. «Дотационные» территории планируют бюджет и формируют государственные (муниципальные) задания по этому же принципу.
Запомнить.
Учреждения, осуществляющие «коммерческие проекты» (приносящую доход деятельность), должны учитывать, что государство эту деятельность не финансирует, а следовательно, все затраты, включая коммунальные платежи, должны обеспечиваться за счет доходов от таких проектов. Здесь уместно установить нормативы финансирования содержания имущества (включая коммунальные платежи) в зависимости от объемов приносящей доход деятельности, но не загонять всех в сомнительные рамки общеобязательного процента.
Выход из ситуации
Получается замкнутый круг: использование реальных финансовых показателей, необходимых для расчета нормативов затрат, на этапе планирования бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.
Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (работы) для ее получателя. Зная среднюю стоимость услуги (работы), количественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.
Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составляющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на оказание единицы услуги, если отсутствует терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей?
С управленческой точки зрения такой подход к определению объемов бюджетного финансирования государственного (муниципального) задания позволит снять с учреждений проблему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания платных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход деятельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учреждения могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.
С позиции обеспечения эффективного, правомерного и целевого использования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финансирования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджетных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.
Кроме того, методика, когда цена является первичной единицей при расчете норматива затрат, позволит учреждениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так называемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует отдельным категориям граждан бесплатное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат учреждений, связанных с предоставлением такого обслуживания.
В заключение отметим, что, к сожалению, правовая база субъектов РФ, определяющая методики формирования нормативов затрат бюджетных и автономных учреждений, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) физическим и юридическим лицам, отличается единообразием в силу авторитета федеральных органов. Совершенствование принятой методики может осуществляться исключительно «сверху» и только в случае понимания, что проблема вышла за рамки финансово-бухгалтерской дисциплины учреждений, и олицетворяет собой непоследовательность государства в проведении мероприятий по улучшению правового положения некоммерческих учреждений.
Запомнить
При определении дохода учреждения от основной деятельности, осуществляемой в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, должны учитываться среднегодовые показатели посещаемости гражданами, имеющими право на льготу, а также средняя стоимость льготного посещения. Согласно этому должна увеличиваться субсидия.
Источник: журнал "Госуслуги: планирование, учет, налоги". Единственный журнал для бюджетных и автономных учреждений для работы в новых условиях. Планирование, учет, налогообложение госуслуг в одном издании.
Начать дискуссию