Систему контроля приблизят к международным стандартам

Правительством РФ предложен к рассмотрению проект федерального закона № 116783-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Предлагается приблизить систему финконтроля к международным стандартам. Подробнее о грядущих изменениях рассказывает наш эксперт.

Насколько актуально сейчас при­нятие такого закона, и чем про­диктована потребность в нем?

- В первую очередь, принятие ком­плексных поправок к Бюджетный ко­декс РФ и КоАП РФ необходимо для установления закрытого перечня нару­шений бюджетного законодательства, ответственности за каждое бюджетное правонарушение, четкой регламентации применения бюджетных мер прину­ждения. Сейчас этот список неполный, открытый, позволяет двойственно ин­терпретировать финансовые нарушения в одних и тех же эпизодах, при этом ад­министративная ответственность при­меняется только в трех случаях: нецеле­вое использование бюджетных средств, нарушения сроков возврата бюджетных кредитов и платы (процентов) за них.

Во-вторых, назрела насущная необ­ходимость в концептуальном разгра­ничении полномочий по финансовому контролю по линии Счетная палата - Росфиннадзор - ГРБС. В условиях перехода к «программному бюджету» Счетная палата в своей деятельности «смещает» акцент в сторону проведения аудита эф­фективности, хотя контрольно-ревизи­онная деятельность также сохраняется.

Росфиннадзор является орга­ном исполнительной власти, уполномоченным на рассмо­трение дел об администра­тивных правонарушениях по результатам проверок соблю­дения бюджетного законода­тельства, т. е. проводит последующий финансовый контроль.

Роль ГРБС, напротив, заключается в организации управления финансовыми рисками в целях упреждения нарушений и недочетов в своей системе, т. е. главным образом проводится предварительный и текущий финансовый контроль.

Кроме того, ГРБС должен проводить внутренний финансовый аудит в целях оценки надежности внутреннего фи­нансового контроля, подтверждения полноты и достоверности бюджетной отчетности, оценки эффективности ис­пользования бюджетных средств и пред­ставления руководству рекомендаций по повышению эффективности бюджетных расходов. При этом ГРБС не наделен ка­кими-либо полномочиями по привлече­нию к административной или уголовной ответственности. ГРБС не является орга­ном финансового контроля.

Законопроект вводит понятия «внешнего» и «внутреннего» фи­нансового контроля. Но разве раньше таких понятий не суще­ствовало?

 - На самом деле понятия «внешнего» и «внутреннего» государственного (му­ниципального) финансового контроля введены Федеральным законом № 6-ФЗ¹. Это совершенно понятно, поскольку Рос­финнадзор (КРУ) и правительство в це­лом также являются объектами контроля контрольно-счетных органов в отноше­нии отдельных вопросов, например, при проведении ими оценки эффективности предоставления налоговых льгот, оцен­ки проектов бюджетов, результативности органов исполнительной власти, имею­щих полномочия в финансово-бюджет­ной сфере, и т. д. Законопроект в этом вопросе гармонизирован с положениями Федерального закона № 6-ФЗ.

 Финансовый контроль предлага­ется приблизить к принципам и стандартам, установленным Ме­ждународной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской органи­зацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). Что мы по­лучим в итоге этих «приближений»?

- Введена обязанность для главного администратора бюджетных средств по внедрению и развитию системы вну­треннего финансового контроля и ауди­та в полном соответствии с принципами и рекомендациями международных орга­низаций, в т. ч. ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. По сути, речь идет о внедрении системы управления финансовыми рисками, на выходе получаем упреждение финансо­вых нарушений, последовательное по­вышение эффективности использования бюджетных средств. Это очень важный шаг, ведь у нас пока получается так, что в цивилизованном мире только мы живем по поговорке: пока гром не грянет, мужик не перекрестится. И в быту, и на работе пора ломать этот принцип, явля­ющийся источником многих бед в нашем обществе. Законопроект в этом отноше­нии - только фундамент большого зда­ния. После его принятия предстоит много работы по нормативно-правовому и ме­тодическому обеспечению процесса вне­дрения систем внутреннего финконтроля и аудита, координационной работы.

 Какими полномочиями будут наде­ляться органы внешнего и внутрен­него финансового контроля?

- В рамках бюджетных правоотноше­ний органы внешнего государственного

(муниципального) финансового конт­роля обладают полномочиями:

• по аудиту эффективности, направ­ленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
• экспертизе проектов законов (реше­ний) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законода­тельства, в т. ч. обоснованности пока­зателей (параметров и характеристик) бюджета; анализу и мониторингу бюд­жетного процесса;
• контролю за соблюдением бюджетно­го законодательства и иных норматив­ных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
• контролю за достоверностью, полно­той и соответствием нормативным требованиям бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квар­тального и годового отчетов об исполнении бюджета.

Органы внутреннего фи­нансового контроля обла­дают полномочиями:

• по контролю за соблюдением бюджет­ного законодательства и иных норма­тивных правовых актов, регулирую­щих бюджетные правоотношения;
• контролю за полнотой и достовер­ностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в т. ч. отчетности об испол­нении государственных (муниципаль­ных) заданий.

 Разработчики законопроекта предлагают увеличить штрафы за нецелевое использование бюд­жетных средств. Насколько эта мера оправдана и будет ли она иметь должное воздействие?

- Говорить об увеличении штрафа здесь не совсем корректно. К примеру, в случаях маленьких сумм нецелевого использования бюджетных средств он будет значительно меньше, а в случаях крупных сумм - больше.

Основное различие в штрафных санк­циях за нецелевое использование бюд­жетных средств до и после законопро­екта заключается в следующем. Сумма административного штрафа будет про­порциональна размеру ущерба в связи с нецелевым использованием средств, в то время как сейчас размер штрафа фиксирован фактически одной суммой (4000-5000 руб. - для физических лиц, 40 000-50 000 руб. - для юридических лиц). Это объясняется тем, что размер штрафа должен зависеть от существен­ности негативных последствий или упущенных возможностей для общества, понесенных в результате незаконных действий (бездействий) должностных лиц. Непонятно, почему сумма штрафа должна быть одинакова как за покупку железной швабры стоимостью в 1000 руб. по неправильному коду КОСГУ, так и за принятие несанкционированных ре­шений по распределению бюджетных средств в объеме 1 млн руб. В первом случае на эти деньги ничего социально полезного не сделаешь, а во втором - на 1 млн руб. можно облагородить с десяток детских площадок.

 Какие еще принципиально новые моменты появились в законопро­екте?

- Детально прописан механизм реали­зации бюджетных мер принуждения за бюджетные нарушения, а также установ­лен их закрытый перечень: • бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Фе­дерации другому бюджету бюджетной системы;

• бесспорное взыскание суммы пла­ты за пользование средствами, пре­доставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Фе­дерации другому бюджету бюджетной системы;
• бесспорное взыскание пеней за несвое­временный возврат средств бюджета;
• приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
• передача уполномоченному по соответ­ствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядите­ля и получателя бюджетных средств. Бюджетные меры принуждения приме­няются только к тем бюджетным правона­рушениям, за которые административные наказания недостаточны, т. е. необходимо пресечь развитие «плохого» сценария, на­пример, в случае продолжительного не­возврата бюджетных кредитов.

Проработан очень важный момент в отношении муниципальных образова­ний. Одни муниципалитеты структурно сложные, имеющие достаточные собст­венные финансовые ресурсы, другие сов­сем небольшие, фактически полностью дотационные. Поэтому в отношении них предусмотрена возможность осу­ществления и внешнего, и внутреннего финансового контроля только одним органом контроля, а в случае отсутст­вия специализированных контрольных органов соответствующие полномочия передаются депутатам.

 Что, на ваш взгляд, осталось за рамками законопроекта и следо­вало бы в него внести?

Конечно, это вопросы развития си­стем внутреннего контроля и аудита в государственных (муниципальных) органах, бюджетных и автономных уч­реждениях, определение роли финан­совых органов и контрольных органов в координации систем внутреннего контроля и аудита. Внутренний контр­оль и аудит должны охватывать весь функционал государственных (муни­ципальных) организаций, а не только их финансово-хозяйственную деятель­ность. В результате внутренний контроль и аудит должен стать действенным ин­струментом эффективной реализации государственных (муниципальных) программ и заданий. Скорее всего, эти новации потребуют не только внесения изменений в Бюджетный кодекс, но и формирования отдельного законода­тельного акта.