Нецелевое использование средств бюджетными учреждениями

Источник: Журнал "Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение"

Что подразумевается под нецелевым использованием бюджетных средств? Может ли бюджетное учреждение совершить нецелевое использование средств и быть привлечено к ответственности за данное правонарушение? Как оспорить выводы проверяющих о нецелевом использовании средств? Ответы на эти и другие вопросы читайте в консультации.

Понятие нецелевого использования средств

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер использования бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с ч. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно ст. 6 БК РФ получатель бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) – это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Таким образом, поскольку бюджетное учреждение получателем бюджетных средств не является, положения ч. 1 ст. 306.1 БК РФ на него не распространяются. Однако следует учитывать, что в силу ч. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. С учетом данного факта бюджетные учреждения в случае допущения ими фактов нецелевого использования средств будут нести за это ответственность наряду с участниками бюджетного процесса.

Исходя из анализа материалов контрольных мероприятий органов государственного (муниципального) финансового контроля к нецелевому использованию средств можно отнести:

использование средств на оплату расходов, не предусмотренных планом финансово-хозяйственной деятельности на соответствующий финансовый год;
несанкционированное перемещение средств по статьям бюджетной классификации, когда средства, выделенные на цели, установленные одной конкретной позицией бюджетной классификации (вид расходов, статья и подстатья), направляются и используются на цели, предусмотренные другой позицией бюджетной классификации;
использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет средств, поступающих из бюджетов других уровней;
использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет средств из внебюджетных источников;
использование средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью бюджетного учреждения, на оказание финансовой помощи коммерческим организациям или на их создание, оплату расходов другого юридического лица;
использование средств на оплату коммунальных услуг, оказанных сторонним потребителям (арендаторами и др.), без соответствующего возмещения данных расходов;
использование средств на финансирование объектов и строек, по которым финансирование в установленном порядке не предусмотрено и которые не включены в перечни строек и объектов, а также на затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией;
использование субвенций и субсидий с нарушением условий их предоставления;
использование средств целевых бюджетных фондов, резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций), средств на реализацию целевых программ, на цели, предусмотренные иными разделами соответствующего бюджета;
расходование средств, полученных от приносящей доход деятельности, на цели, не предусмотренные планом финансово-хозяйственной деятельности.

И все-таки, наверное, самыми распространенными случаями нецелевого использования средств являются случаи неверного отнесения расходов на те или иные статьи и подстатьи классификации операций сектора государственного управления (далее – КОСГУ).

Согласно п. 1 ст. 18 БК РФ для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ используется бюджетная классификация РФ, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ. В состав бюджетной классификации РФ в том числе входит КОСГУ. Порядок применения КОСГУ устанавливается Минфином (п. 4 ст. 23.1 БК РФ). В частности, финансовым ведомством утверждаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы РФ, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи КОСГУ.

Напомним, что КОСГУ является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания. При этом каждая из статей (подстатей) классификации содержит краткое описание отражаемых по ней операций. В рамках статей (подстатей) КОСГУ, относящихся к расходам бюджетов, эти описания (в большинстве случаев) представляют собой перечни направлений расходования средств государственными (муниципальными) учреждениями. Указанные перечни с учетом положений ГК РФ, предусматривающих заключение договоров гражданско-правового характера (государственных (муниципальных) контрактов) в произвольной форме, а также наличие отраслевых особенностей функционирования единиц сектора государственного управления, не являются закрытыми (содержат абзац «другие аналогичные расходы» или приведены после слов «в том числе»).

В связи с этим в целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по статьям (подстатьям) КОСГУ кассовых расходов, осуществляемых в секторе государственного управления, обусловленных указанными договорами и аналогичных по экономическому содержанию операциям, перечни которых содержат Указания о порядке применения бюджетной классификации, могут быть урегулированы бюджетной сметой, государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам, методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, иными документами, являющимися правовыми основаниями получения бюджетных средств.

Кроме того, следует учитывать, что отнесение материальных ценностей к соответствующей группе нефинансовых активов (основные средства или материальные запасы) относится к компетенции бюджетного учреждения, принимающего решение по рассматриваемому вопросу в соответствии с положениями Инструкции № 157н исходя из предназначения материальных ценностей и порядка их использования.

По мнению Минфина, высказанному в Письме от 27.02.2012 № 02‑07‑10/534, рассматривая нарушения, выявленные контрольными органами, необходимо всесторонне, полно и объективно выяснить все обстоятельства в совокупности, а также выявить причины и условия, способствовавшие отнесению расходов на статьи и подстатьи КОСГУ в каждом конкретном случае. При установлении неправильного отнесения получателем бюджетных средств расходов на статьи (подстатьи) КОСГУ после проведения указанного комплексного анализа нарушение не может рассматриваться в качестве нецелевого использования средств в случаях, если:

такие расходы обусловлены бюджетной сметой (обоснованиями к ней), документами о доведении лимитов бюджетных обязательств, а также плановыми документами, иными документами главного распорядителя бюджетных средств с применением данных КОСГУ;
установлено, что получателем бюджетных средств ошибочные действия совершены неумышленно.

Отметим, если кассовые расходы проведены по статьям КОСГУ в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности (но при этом, по мнению контрольных органов, их отражение по КОСГУ не соответствует методологии применения КОСГУ, установленной Указаниями о применении бюджетной классификации) или порядок их проведения по кодам КОСГУ отсутствует в указанных документах, являющихся правовым основанием получения бюджетных средств, такие факты должны квалифицироваться контрольными органами как нарушение методологии применения КОСГУ (Письмо Минфина РФ от 18.12.2009 № 02‑07‑10/5856 «О вопросах квалификации нарушений, связанных с отражением кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления»).

При этом в случае выявления таких фактов Росфиннадзором названный орган должен направить главным распорядителям средств федерального бюджета предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, госзадания, иные документы, являющиеся правовыми основаниями использования бюджетных средств.

Ответственность за нецелевое использование средств

В соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет, а на юридических лиц – от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Напомним, что ранее ст. 15.14 КоАП РФ предусматривала ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ для бюджетных учреждений предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы РФ бюджетным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Так, например, субсидии на иные цели из федерального бюджета (за исключением субсидий, направляемых на осуществление капитальных вложений) предоставляются учреждениям в порядке, установленном по согласованию с Минфином органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Этот порядок, в частности, должен содержать положения о целевом назначении, условиях, размере, сроках и порядке предоставления субсидии.

Таким образом, заключаемое между бюджетным учреждением и учредителем соглашение и будет являться документом, служащим правовым основанием для предоставления средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ.

Кроме того, финансовая деятельность бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД). Общие требования к этому плану установлены Приказом Минфина РФ от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения». Согласно указанным требованиям ПФХД состоит из следующих разделов:

«Сведения о деятельности государственного (муниципального) учреждения (в том числе цели и виды деятельности, перечень услуг (работ), осуществляемых на платной основе)»;
«Показатели финансового состояния государственного (муниципального) учреждения (данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления плана)»;
«Показатели по поступлениям и выплатам государственного (муниципального) учреждения (плановые)»;
«Мероприятия стратегического развития государственного (муниципального) учреждения (планируемые)».

Помимо административной ответственности, за совершение нецелевого использования средств предусмотрена уголовная ответственность. Так, согласно ч. 1 ст. 285.1 УК РФ расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Необходимо отметить, что крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1,5 млн руб., а особо крупным размером – 7,5 млн руб.

При этом то же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 тыс. до 50 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от года до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Оспаривание выводов проверяющих о нецелевом использовании средств

Итак, мы выяснили, что бюджетное учреждение может допустить нецелевое использование средств и быть привлечено к ответственности за совершение данного нарушения. Вместе с тем зачастую позиция учреждения по факту нецелевого использования не совпадает с позиций проверяющих. По общему правилу оспорить выводы проверяющих можно как в досудебном, так и в судебном порядке. Право государственных (муниципальных) учреждений на судебную защиту установлено ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Оно реализуется путем подачи заявления о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Досудебный порядок обжалования, как правило, прописывается в нормативных актах, определяющих порядок осуществления органами финансового контроля своей деятельности. Так, например, в соответствии с нормами Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным Приказом Минфина РФ от 20.03.2014 № 18н, проверяемое учреждение вправе представить письменные возражения на акт контрольного мероприятия в течение пяти рабочих дней со дня получения такого акта. В подготовленных возражениях рекомендуем указывать конкретную страницу акта и его положения, с которыми не согласно учреждение, а также его аргументы и нормы законодательства, подтверждающие позицию. Замечания можно оформить, например, в виде таблицы, где в левой части будут указаны выводы проверяющих, а в правой – изложена позиция учреждения.

Кроме того, оспорить решения должностных лиц Росфиннадзора можно в порядке, установленном разд. V указанного регламента.

Однако зачастую указанные возражения Росфиннадзором не принимаются и в отношении учреждения (должностного лица учреждения) выносится постановление по делу об административном правонарушении, ответственность за совершение которого установлена ст. 15.14 КоАП РФ. Обжалование постановлений по делу об административных правонарушениях должно осуществляться в порядке, установленном гл. 30 КоАП РФ.

Согласно ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано:

вынесенное судьей – в вышестоящем суде;
вынесенное коллегиальным органом – в районном суде по месту нахождения коллегиального органа;
вынесенное должностным лицом – в вышестоящем органе, вышестоящему должностному лицу либо в районном суде по месту рассмотрения дела;
вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, – в районный суд по месту рассмотрения дела.

Согласно ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу по ходатайству лица, подающего жалобу.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Вместе с тем указанное правило не запрещает подавать жалобу непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать.

В соответствии со ст. 30.5 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в 10-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу. Если же рассматривать жалобу будет суд, то срок ее рассмотрения составит два месяца.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений (ст. 30.7 КоАП РФ):

об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9,24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;
об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;
об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.