Ошибки и нарушения при предоставлении и расчете отпускных гражданским (муниципальным) служащим

Право на ежегодный оплачиваемый отпуск относится к числу основных конституционных прав граждан. Оно гарантируется всем лицам – как работающим по трудовому договору, так и заключившим контракт с нанимателем в лице государственного или муниципального органа. В статье рассмотрены нарушения, встречающиеся при предоставлении и расчете отпускных государственным (муниципальным) гражданским служащим.

Порядок предоставления отпусков государственным (муниципальным) гражданским служащим регулируется федеральными законами:

от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
иными правовыми актами РФ и субъектов РФ, а также отраслевыми документами, например, приказами Генпрокуратуры РФ от 02.03.2015 № 95 «Об утверждении Положения о предоставлении отпусков в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации», ФТС РФ от 31.03.2005 № 260 «Об утверждении Инструкции об организации работы по предоставлению отпусков должностным лицам таможенных органов Российской Федерации».

Соблюдение порядка предоставления отпусков

В силу п. 1 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ, п. 1 ст. 21 Федерального закона № 25-ФЗ гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Вышеперечисленные законы предусматривают, что ежегодный отпуск служащего состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков.

Продолжительность основного отпуска зависит от должности. Так, в соответствии с п. 3, 4 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней, а служащим, замещающим должности гражданской службы иных групп, – 30 календарных дней.

На основании ст. 21 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальному служащему предоставляется основной ежегодный отпуск продолжительностью 30 календарных дней. При этом в названном законе сказано, что для лиц, замещающих должности отдельных групп должностей муниципальной службы, ежегодный основной оплачиваемый отпуск большей продолжительности может устанавливаться законами субъектов РФ. Например, в Законе Нижегородской области от 30.08.2007 № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области» говорится, что муниципальным служащим, замещающим высшие должности муниципальной службы, ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется продолжительностью 35 календарных дней. Аналогичное положение содержится в Законе Санкт-Петербурга от 15.02.2000 № 53-8 «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге».

Отметим, что, кроме права на основной оплачиваемый отпуск, государственный (муниципальный) служащий имеет право на дополнительные отпуска:

ежегодный дополнительный отпуск за выслугу лет;
ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы, в том числе в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями;
ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный служебный день.

Наиболее часто наниматель сталкивается с предоставлением отпусков за выслугу лет, поэтому остановимся более подробно на данном виде отпуска. В соответствии с п. 5 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для государственного служащего исчисляется из следующего расчета: один календарный день за каждый год гражданской службы.

При исчислении общей продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска ежегодный основной оплачиваемый отпуск суммируется с ежегодным дополнительным оплачиваемым отпуском за выслугу лет. При этом общая продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, не может превышать 45 календарных дней, а для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы иных групп, – 40 календарных дней.

Что касается продолжительности дополнительных отпусков за выслугу лет, предоставляемых муниципальным служащим, в силу п. 4 ст. 21 Федерального закона № 25-ФЗ их продолжительность, установленная федеральными законами и законами субъекта РФ, не может быть более 15 календарных дней.

Обращаем внимание читателей, что ежегодный оплачиваемый отпуск должен предоставляться служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым представителем нанимателя. При составлении графика следует учитывать ст. 123 ТК РФ, которая предписывает работодателям предоставлять ежегодный оплачиваемый отпуск определенной законодателем категории работников в удобное для них время – например, женщинам, имеющим двух и более детей в возрасте до 12 лет (пп. «б» п. 3 Постановления ЦК КПСС, Совмина СССР от 22.01.1981 № 235). Как отмечается в Апелляционном определении Магаданского областного суда от 02.07.2014 по делу № 2-1729/2014, 33-533/2014, представитель нанимателя не вправе отказать женщине – гражданскому служащему, имеющему двух детей в возрасте до 12 лет, в предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска в удобное для нее время.

В соответствии с положениями ст. 73 Федерального закона № 79-ФЗ к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом, применяются федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы трудового права. Исходя из ст. 423 ТК РФ постановления Правительства СССР по вопросам, которые в соответствии с ТК РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов. Поскольку Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 22.01.1981 № 235 в настоящее время применяется в части, не противоречащей ТК РФ, нормы, закрепленные в данных документах, подлежат обязательному исполнению. Таким образом, при составлении графика отпусков наниматель должен был учесть желание женщины о предоставлении ей отпуска в удобное для нее время.

Далее необходимо отметить, что п. 8 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ допускает предоставление отпуска по частям по заявлению гражданского служащего. При этом продолжительность одной части отпуска не должна быть менее 14 календарных дней. По согласованию с представителем нанимателя гражданскому служащему может предоставляться часть отпуска иной продолжительности. Аналогичного прямого указания, касающегося муниципальных служащих, нет, данная норма содержится лишь в ст. 125 ТК РФ.

Иногда причины деления ежегодного отпуска по частям отпуска прямо установлены нормативным актом органа местного самоуправления или законом субъекта РФ. Так, Решением Воронежской городской думы от 10.06.2009 № 152-II определено, что если в результате суммирования основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков продолжительность отпуска составит более 45 календарных дней, то отпуск по согласованию с представителем нанимателя может предоставляться по частям в соответствии с утвержденным графиком отпусков.

Во избежание между нанимателем и служащими спорных моментов рекомендуем при составлении графика отпусков учитывать приведенные выше положения нормативных актов.

Соблюдения порядка выплаты денежного содержания за отпуск

Как уже было отмечено выше, законодательство РФ гарантирует гражданскому служащему за время нахождения в ежегодном отпуске сохранение замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания (п. 1 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ, п. 1 ст. 21 Федерального закона № 25-ФЗ).

Относительно периода нахождения в ежегодном оплачиваемом отпуске Постановлением Правительства РФ от 06.09.2007 № 562 утверждены Правила исчисления денежного содержания федеральных гражданских служащих (далее – Правила № 562). Как следует из п. 5 названных правил, сохраняемое денежное содержание за время нахождения федерального гражданского служащего состоит из единого денежного вознаграждения или оклада денежного содержания и дополнительных выплат, предусмотренных пп. «а» - «г» п. 2 Правил № 562, к которым относятся:

ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;
ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
ежемесячное денежное поощрение.

При исчислении денежного содержания на период нахождения гражданского служащего в ежегодном оплачиваемом отпуске дополнительно учитываются премии за выполнение особо важных и сложных заданий и материальная помощь в размере 1/12 каждой из фактически начисленных выплат за 12 календарных месяцев, предшествующих дню ухода в ежегодный оплачиваемый отпуск.

Размер денежного содержания на период нахождения гражданского служащего в ежегодном оплачиваемом отпуске определяется путем деления исчисленного денежного содержания на 29,3 (среднемесячное число календарных дней) и умножения на число календарных дней отпуска (п. 6 Правил № 562).

Для справки

Заметим, что в отношении федеральных государственных гражданских служащих значение среднемесячного числа календарных дней (29,3) применяется для отпусков, предоставляемых с 22.07.2014, до указанной даты использовалось число 29,4 (Письмо Минтруда РФ от 31.10.2014 № 18-1/В-815).

Кроме ежемесячного денежного содержания за время нахождения в ежегодном отпуске, федеральному гражданскому служащему один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания (п. 11 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ). Более конкретизированный порядок данной выплаты содержится в нормативных актах нанимателя. Например, согласно Приказу ФАС РФ от 13.10.2006 № 259 единовременная выплата к отпуску осуществляется гражданскому служащему одновременно с выплатой денежного содержания за период отпуска за текущий рабочий год. В случаях использования служащим отпуска частями выплата производится при использовании части отпуска не менее 14 календарных дней. Как отмечается в Апелляционном определении Рязанского областного суда от 27.08.2014 № 33-1686, если наниматель не произвел выдачу единовременной выплаты перед уходом федерального гражданского служащего в отпуск, то данная денежная сумма должна быть учтена при исчислении денежного содержания при его увольнении. В связи с этим судом была взыскана с нанимателя в пользу бывшего гражданского служащего недоплаченная компенсационная выплата с учетом ст. 236 ТК РФ.

Единовременная выплата гражданскому служащему субъекта РФ осуществляется аналогично один раз в год в соответствии с законами субъектов РФ (п. 12 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ). В данном случае необходимо отметить, что законодательством субъектов РФ может быть установлен порядок единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, отличный от установленного для федеральных гражданских служащих. Такая позиция подтверждается Определением ВС РФ от 15.02.2012 № 47-Г12-1. В данном определении рассматривалась законодательная база по одному из субъектов РФ – Оренбургской области. Вопросы организации государственной гражданской службы в обозначенном субъекте РФ регламентированы Законом Оренбургской области от 30.12.2005 № 2893/518-Ш-ОЗ «О государственной гражданской службе Оренбургской области». В соответствии со ст. 42 указанного закона гражданскому служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности и денежного содержания. Понятие денежного содержания приведено в ст. 46 и включает в себя месячный оклад и дополнительные выплаты, к которым относится единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих. При этом порядок учета данных выплат при расчете денежного содержания на период отпуска раскрыт в Правилах исчисления денежного содержания государственных гражданских служащих Оренбургской области, утвержденных Указом Губернатора Оренбургской области от 26.11.2007 № 159-у. Исходя из п. 4 данных Правил при исчислении денежного содержания на период отпуска единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска учитывается в размере 1/12 за 12 календарных месяцев, предшествующих дню ухода в ежегодный оплачиваемый отпуск. Определением ВС РФ № 47-Г12-1 поименованные нормы признаны соответствующими федеральному законодательству.

Что касается исчисления денежного содержания муниципального служащего на период его нахождения в отпуске, в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона № 25-ФЗ его размер определяется в порядке, установленном трудовым законодательством для исчисления средней заработной платы. На практике данная трактовка вызывает вопросы, касающиеся исчисления суммы отпускных, поэтому рассмотрим ее более подробно и отметим ошибки и нарушения, выявляемые в ходе проверок.

Статья 139 ТК РФ для всех случаев определения размера средней заработной платы (среднего заработка), предусмотренных трудовым законодательством, устанавливает единый порядок ее исчисления. Для расчета средней заработной платы учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя, независимо от источников этих выплат.

В силу п. 2 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 № 922 (далее – Положение), для расчета среднего заработка учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя, независимо от источников этих выплат. Как следует из ст. 22 Федерального закона № 25-ФЗ, оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ. Статьей 6 Закона Ульяновской области от 07.11.2007 № 163-ЗО «О муниципальной службе в Ульяновской области», в частности, предусмотрено, что к дополнительным выплатам (в которые включаются ежемесячные и иные дополнительные выплаты) относятся:

единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;
материальная помощь.

В то же время на основании п. 3 Положения для расчета среднего заработка не учитываются выплаты социального характера и иные выплаты, не относящиеся к оплате труда (материальная помощь, оплата стоимости питания, проезда, обучения, коммунальных услуг, отдыха и др.).

Таким образом, материальная помощь, выплаченная в связи с вступлением в брак или в связи со смертью близкого родственника, носит социальный характер, то есть не имеет отношения непосредственно к трудовой деятельности. Аналогичная позиция имеется в судебной практике. Например, Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в Апелляционном определении от 29.11.2012 № 33-2696 пришел к выводу о том, что материальная помощь, выплачиваемая муниципальным служащим, находится вне системы оплаты труда (см. также Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 10.09.2012 № 33-2190).

В Апелляционном определении Верховного суда Республики Коми от 24.02.2014 по делу № 33-834/2014 суд отметил: несмотря на то что материальная помощь входит в систему оплаты труда муниципального служащего, она определена как дополнительная выплата и не связана с исполнением муниципальным служащим своих функциональных обязанностей. Таким образом, на основании анализа имеющейся судебной практики можно сделать вывод, что материальная помощь, выплаченная муниципальному служащему, не должна участвовать в расчете денежного содержания начисляемого на период нахождения муниципального служащего в отпуске.

Аналогичным образом в расчете не должны участвовать разовые премии к празднику, не предусмотренные системой оплаты труда муниципальных служащих нанимателя (муниципального органа) (Апелляционное определение Калининградского областного суда от 27.06.2012 по делу № 33-2711/2012г).

Что касается единовременной выплате к отпуску, она также не включается в расчет суммы отпускных, поскольку носит социальный характер (компенсация к отпуску) и выплачивается служащему вместе с денежным содержанием перед уходом в отпуск.

Соблюдение сроков выплаты денежного содержания за отпуск

В силу п. 10 ст. 46 Федерального закона № 79-ФЗ выплата денежного содержания государственному гражданскому служащему за период ежегодного оплачиваемого отпуска должна производиться не позднее чем за 10 календарных дней до начала указанного отпуска. Например, если отпуск предоставляется работнику с 01.09.2015, отпускные нужно выплатить не позднее 21.08.2015.

Поскольку Федеральный закон № 25-ФЗ не устанавливает конкретных сроков выплаты отпускных, их выплата осуществляется в сроки, установленные ст. 136 ТК РФ не позднее, чем за три дня до его начала.

Напомним: если отпускные выплачены несвоевременно, то у служащего возникает право получения компенсации за каждый день задержки (ст. 236 ТК РФ). Представитель нанимателя обязан выплатить отпускные с процентами (денежной компенсацией) в размере не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования ЦБ РФ от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно. Следует учитывать, что обязанность выплаты указанной денежной компенсации возникает независимо от наличия вины представителя нанимателя (см. Апелляционное определение Рязанского областного суда от 27.08.2014 № 33-1686).

Кроме того, если в добровольном порядке наниматель своевременно не выплатит отпускные и компенсацию за задержку обязательных выплат перед уходом в отпуск, служащий может обратиться в суд с возмещением ему морального вреда на основании ст. 237 ТК РФ. Так, в Апелляционном определении Московского городского суда от 20.11.2013 по делу № 11-37441 суд обязал нанимателя возместить служащему моральный вред, причиненный ему неправомерными действиями по задержке выплаты отпускных.

Если гражданскому служащему своевременно не была произведена плата за время ежегодного оплачиваемого отпуска либо он был предупрежден о времени начала отпуска позднее чем за две недели до его начала, то по его письменному заявлению представитель нанимателя обязан перенести отпуск на другой срок, согласованный с гражданским служащим (ст. 124 ТК РФ). При переносе отпуска служащий не может требовать указанной денежной компенсации, поскольку в таком случае отпуск оплачивается за 10 дней до новой даты и срок его оплаты не нарушается.

Удержание из денежного довольствия сумм излишне начисленных отпускных

Согласно ст. 122 ТК РФ оплачиваемый отпуск должен предоставляться служащему ежегодно. При этом право на использование отпуска за первый год работы возникает по истечении шести месяцев непрерывной работы у данного нанимателя. По соглашению сторон оплачиваемый отпуск может быть предоставлен и до истечения шести месяцев.

На практике нередко возникают случаи, когда отпуск гражданскому служащему предоставлен авансом, а после выхода из отпуска служащий увольняется. При увольнении может сложиться ситуация, когда суммы денежного довольствия недостаточно и удержать излишне выплаченную сумму отпускных за неотработанные дни отпуска невозможно ввиду недостаточности средств на лицевом счете гражданина. Возможно ли нанимателю вернуть излишне выплаченные денежные средства посредством обращения в суд?

Если наниматель не может удержать излишне выплаченную сумму за неотработанные дни отпуска в связи с отсутствием или недостаточностью суммы выплаты, причитающейся бывшему служащему при увольнении, последний может возместить ее в добровольном порядке. Основания для взыскания образовавшейся задолженности в судебном порядке у нанимателя отсутствуют в силу ч. 4 ст. 137 ТК РФ, поскольку недобросовестности в действиях работника или счетной ошибки нет. Данный вывод подтверждается судебной практикой (Определение ВС РФ от 14.03.2014 № 19-КГ13-18, Апелляционное определение Московского городского суда от 04.12.2013 по делу № 11-37421/2013).

Следовательно, орган государственной власти РФ, субъекта РФ либо орган местного самоуправления после увольнения гражданского служащего не вправе обратиться в суд для взыскания суммы, подлежащей удержанию из его заработной платы.

* * *

Сформулируем основные выводы:

Гражданский служащий имеет право на ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания.
Отпуск предоставляется в соответствии с графиком отпусков, при составлении которого следует учитывать ст. 123 ТК РФ, которая предписывает нанимателям предоставлять ежегодный оплачиваемый отпуск определенной законодателем категории служащих в удобное для них время.
При расчете денежного довольствия, выплачиваемого перед уходом в отпуск, следует учитывать нормы законодательства РФ, законов субъектов РФ, нормативных актов местного самоуправления и ведомственных отраслевых документов.
Выплата отпускных производится в строго установленные сроки; если отпускные выплачены несвоевременно, у служащего возникает право получения компенсации за каждый день задержки.
Наниматель может требовать от гражданина при увольнении суммы излишне выплаченных отпускных только в добровольном порядке.

Источник: Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений"