К чему приведет бюджетная политика на 2023–2025 год?

Прежде чем перейти к прогнозу, они делают анализ бюджетных раскладов во второй половине 2022.

Текущая ситуация

Эксперты ИНП констатируют, что динамика доходов бюджетной системы во второй половине года существенно замедлилась относительно уровня января – июня. При этом в нижней точке (в июле – августе) доходная часть существенно сокращалась (на 11–25% год к году для федерального бюджета, на 15–17% для внебюджетных фондов). Осенью на федеральном уровне удалось выйти на более стабильную динамику (–4% в сентябре – октябре) и существенный рост в ноябре (+32% год к году).

Авторы анализа считают, что устойчивость бюджетной системы, очевидно, снижается. Крепкий рубль и возвращение мировых нефтяных цен на уровень 2021, а также снижение добычи и экспорта энергоресурсов уже не позволяют иметь двузначные темпы роста по нефтегазовым доходам (как это было до мая включительно), более того, их динамика перешла в отрицательную область сначала по вывозным пошлинам, затем – по НДПИ.

Так, в октябре – ноябре без учета разовых выплат дополнительного НДПИ на газ и дивидендов от ПАО «Газпром» НДПИ снижался на 12–21% год к году, а общие доходы федерального бюджета упали на 21% в октябре и выросли лишь на 2% в ноябре.

В отрицательную область перешла динамика доходов региональных бюджетов (–1,3% год к году в октябре), собственные доходы снизились еще сильнее на фоне сокращения на 40% поступлений налога на прибыль. Доходы внебюджетных фондов номинально стагнируют, что означает их реальное сокращение даже на фоне увеличения поддержки из федерального бюджета.

При этом расходы практически на всех уровнях бюджетной системы стабильно растут. Так, для федерального бюджета динамика составила +21% год к году в III квартале и +22–27% в октябре – ноябре. Расходы региональных бюджетов росли на 17% в III квартале и 32% в октябре. Только для внебюджетных фондов отмечалось снижение объемов финансирования на 7% в III квартале и небольшой рост (+5%) в октябре.

Высокие темпы финансирования расходов потребовали использования дополнительных источников финансирования на федеральном уровне. Так, в октябре и ноябре были использованы ранее накопленные средства Фонда национального благосостояния (560 млрд руб., в целом до конца года планируется использовать 1 трлн руб.), а в ноябре Минфин провел рекордное размещение ОФЗ (на 820 млрд руб. только в один день – 16 ноября).

Накопленным итогом федеральный бюджет пока остается профицитным (557 млрд руб. на 1 декабря), однако аналитикам ИНП очевидно, что по итогам года будет наблюдаться дефицит в размере не менее 2%.

Прогноз

Они ожидают, что доходы консолидированного бюджета по итогам 2022 могут составить 45,6 трлн руб. (31,2% ВВП).

«В декабре мы ожидаем снижения доходов (как нефтегазовых, так и прочих), что приведет к уменьшению их динамики до +6,4% по итогам года (то есть в реальном выражении они сократятся на 6%). Расходы составят 48,2 трлн руб. (33% ВВП), увеличившись на 16% год к году. Более высокая их динамика будет возможна только при уровне дефицита более 1,8% ВВП (2,6 трлн руб.)», – считают авторы прогноза.

По их мнению, наиболее тяжелым с точки зрения бюджетной сбалансированности станет 2023. Доходы консолидированного бюджета сократятся на 2,2 трлн руб. (–4,8%) относительно уровня 2022, в том числе на 1,4 трлн руб. по НДПИ (в связи с отменой дополнительных разовых платежей по НДПИ на газ), на 0,5 трлн руб. по вывозным пошлинам (в том числе из-за налогового маневра, в рамках которого снижается ставка пошлин на нефть и нефтепродукты).

Таким образом, заключают эксперты ИНП, утвержденные изменения налогового законодательства, которые принесут дополнительные нефтегазовые доходы в размере 820 млрд руб. в следующем году, только компенсируют снижение добычи и экспорта энергоресурсов, а также коррекцию вниз мировых цен на нефть и газ.

В части ненефтегазовых доходов изменения налоговой системы также повышают нагрузку на добывающий сектор (газ и уголь) и производителей удобрений: дополнительный объем изъятий в виде налога на прибыль планируется на уровне 150 млрд руб. для производителей СПГ, 118 млрд руб. – по акцизам на газ, 14 млрд руб. – по НДПИ на уголь, 136 млрд руб. – за счет повышения вывозных пошлин на уголь и удоб­рения. Эти новации позволят получить минимальный годовой прирост по основным налогам (например, +3% по налогу на прибыль).

По оценке ученых, динамика расходов будет более сглаженной: в 2023 они сократятся на 1%, в 2024–2025 – увеличатся на 1% в номинальном выражении. Фактически это означает ужесточение бюджетной политики: в реальном выражении к концу 2025 объем расходов снизится на 17% относительно уровня 2022.

Согласно проектировкам трехлетнего бюджета в наибольшей степени снизятся расходы на национальную оборону, СМИ, охрану окружающей среды и общегосударственные вопросы при одновременном росте расходов (опережающих инфляцию) на социальную политику и национальную безопасность.

Наиболее знаковым, на взгляд авторов прогноза, станет снижение расходов на национальную экономику в 2023 на 8% (в том числе в связи со снижением расходов в ряде нацпроектов) с последующей их стагнацией в реальном выражении, что означает конец активной контрциклической бюджетной политики.

В совокупности это позволит существенно снизить уровень бюджетного дефицита до 1% к ВВП в 2025. Финансироваться он будет как за счет ранее накопленных средств ФНБ (до 2024 включительно), так и за счет эмиссии государственных бумаг на внутреннем рынке (в объеме 2 трлн руб. ежегодно).

«Результаты такой бюджетной политики в текущих санкционных условиях представляются неоднозначными. С одной стороны, государству удастся выполнить все социальные обязательства (в том числе индексацию пенсий) и нацпроекты, сохранив невысокий уровень госдолга и существенный объем накопленных средств ФНБ. С другой стороны, повышение налоговой нагрузки на добывающий сектор будет использовано не для поддержки внутреннего спроса и обрабатывающих отраслей, а преимущественно на финансирование неэкономических целей (например, нацбезопасность и правоохранительную деятельность), что не позволит использовать бюджетные расходы как спусковой механизм для интенсификации экономического роста», – заключают ученые ИНП РАН.

* Включает как текущие нефтегазовые доходы, направляемые в ФБ, так и средства суверенных фондов, накопленные ранее, перечисляемые для покрытия дефицита бюджета.