Налоговая амнистия, или платите деньги за прощение

Дмитрий Черепков, адвокат Московской коллегии адвокатов «Князев и партнеры»

Впервые механизм налоговой амнистии в России был апробирован в начале 1990-х годов. 27 октября 1993 года на свет появился указ президента № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году». Согласно данному документу, юридические и частные лица, задекларировавшие до 30 ноября 1993 года суммы ранее неуплаченных налогов и перечислившие их в бюджет, освобождались от налоговых санкций. В случае выявления после установленной даты сокрытых от налогообложения доходов компаний органы Госналогслужбы обязаны были взыскать с них штрафы в трехкратном размере. В свою очередь, банкам и кредитным учреждениям предписывалось в трехдневный срок после получения запросов от инспекторов предоставлять им необходимые сведения о наличии счетов предприятий, учреждений и организаций. Если же банк отказывался или уклонялся от передачи контролерам таких данных либо предоставлял им недостоверную информацию, ЦБ по ходатайству Госналогслужбы получал право отзывать выданную кредитному учреждению лицензию на осуществление банковских операций. За период проведения амнистии в налоговые органы обратились только 2000 частных лиц. По оценке правительства, она не принесла желаемых результатов.

Однако провал 1993 года не остановил правительство от попыток провести налоговую амнистию в дальнейшем. Так, в 1995 году Министерство науки выступило с предложением принять закон «О налоговой амнистии» (законопроект был направлен на доработку в Минэкономики, откуда уже не вернулся). В 1997 году президент Борис Ельцин вновь заявил о необходимости проведения налоговой амнистии. Вскоре Госналогслужба подготовила законопроект «О добровольной легализации доходов физических лиц в 1998 году», который также не был претворен в жизнь. Начало 2007 года ознаменовалось новой попыткой амнистировать злостных неплательщиков.

Заплати налоги и спи спокойно

Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами» (далее – Закон № 269-ФЗ), в течение десяти месяцев, с 1 марта 2007-го по 1 января 2008 года, у граждан появится возможность заплатить налоги с доходов, полученных ими до 1 января 2006 года, но скрытых от налогообложения.

Суть амнистии состоит в том, что частные лица смогут самостоятельно определить сумму своих доходов, полученных до 1 января 2006 года, уплатить с них налог в размере 13 процентов без указания вида и источника денежных средств и перечислить этот декларационный платеж через кредитное учреждение на счет территориальных органов Федерального казначейства. При этом плата за осуществление банковского перевода не взимается. Факт внесения налога в бюджет будет подтверждаться расчетным документом с отметкой банка о его исполнении. Граждане, уплатившие налоги с утаенных доходов, будут считаться исполнившими свои обязанности не только по уплате налогов, но и по представлению деклараций по НДФЛ и ЕСН. Примечательно также то, что физическое лицо, изъявившее желание участвовать в налоговой амнистии, напрямую не контактирует с инспекторами. Кроме того, расчетные документы по уплате декларационного платежа не могут быть истребованы ФНС. Лишь в исключительных случаях банк имеет право их предоставить по запросу правоохранительных органов, и только с целью проверки подлинности предъявленного частным лицом расчетного документа, а не сведений, содержащихся в нем.

Закон не распространяется на граждан, в отношении которых уже вступил в силу обвинительный приговор за совершение преступления, предусмотренный статьей 198 Уголовного кодекса «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица», если при этом судимость по данной статье не снята и не погашена. В то же время частные лица, в отношении которых уголовные дела только возбуждены, могут избежать ответственности даже в том случае, если уплатят декларационный платеж на этапе судебного разбирательства. Вполне вероятно, что многие злостные неплательщики воспользуются этой как с неба свалившейся возможностью.

Кто нуждается в прощении?

На кого именно направлена провозглашенная налоговая амнистия, до сих пор остается загадкой. Член Комитета по бюджету и налогам Вячеслав Новиков полагает, что «это будут такие люди, которые называются налоговыми экстремалами и хотят внести какую-то сумму, чтобы посмотреть, обратят ли на них внимание налоговые органы». А Сергей Штогрин, заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам, считает, что амнистия выгодна только чиновникам-взяточникам для «отмывания» денег. Но с такими утверждениями трудно согласиться, так как федеральный закон освобождает частное лицо от налоговой и уголовной ответственности только за неуплату обязательных отчислений в бюджет. При этом за деяния, в результате которых госслужащий неправомерно получил доход (например, взятка, незаконное участие в предпринимательской деятельности), все равно придется отвечать. Легализовав такие денежные средства, чиновник фактически сознается в совершенном преступлении или как минимум в должностном правонарушении. Напомним, государственным служащим запрещено заниматься какой-либо оплачиваемой работой, кроме как основной. Правда, это ограничение не распространяется на научную и творческую деятельность. По мнению бывшего директора департамента налоговой и таможенной политики Минфина Михаила Моторина, данный закон рассчитан на круг лиц, которые в середине 1990-х годов уплачивали налоги в бюджет не в полном объеме. Однако с данной позицией также нельзя согласиться.

Поскольку действие налоговой амнистии распространяется на доходы, извлеченные до 1 января 2006 года, то декларировать целесообразно лишь денежные средства, сокрытые в 2005 году. Это означает, что частным лицам, утаившим от государства свои реальные доходы, полученные до 2005 года, бояться нечего, так как российское законодательство запрещает привлекать их к какой-либо ответственности за неуплату налогов в данный период. Вышеизложенное позволяет заключить, что круг лиц, которые могут воспользоваться Законом № 269-ФЗ, ограничивается гражданами, сокрывшими свои доходы в 2005 году. Если учесть, что основные крупные состояния были заработаны в 1990-х годах, совершенно очевидно, что их незачем легализовывать в 2007 году.

Скорее всего, амнистия будет выгодна предпринимателям, применяющим традиционную систему налогообложения, так как им вместо двух налогов – ЕСН и НДФЛ – нужно будет уплатить только один, а именно декларационный платеж по ставке 13 процентов. Также она будет интересна частным лицам, попавшим в поле зрения налоговых и правоохранительных органов. Ведь, воспользовавшись амнистией, нарушители смогут избежать возможных претензий с их стороны, просто заплатив декларационный платеж. Несложно представить такую ситуацию: предприниматель, получив акт налоговой проверки, в котором указаны существенные суммы доначисленных НДФЛ, ЕСН, штрафов и пеней, уплатив декларационный платеж по ставке 13 процентов от самостоятельно определенной им суммы, сведет на нет всю работу налоговых органов.

Не стоит забывать и о гражданах, не заплативших налог с дохода от продажи личного имущества (например, квартиры, земельного участка, автомобиля). В настоящее время инспекторы и правоохранители, имея доступ к базам данных других госорганов, достаточно эффективно выявляют такие факты и привлекают частных лиц к ответственности.

Эксперты отмечают, что задуманная амнистия адресована не столько гражданам, как об этом публично заявляется, сколько бизнесу. Ведь речь идет о больших суммах, утаенных от налогообложения, которые нуждаются в легализации. Но откуда у физического лица такие капиталы? Таким образом, становится очевидно, что налоговая амнистия в первую очередь направлена на тех лиц, которые, например, владеют активами каких-либо предприятий и, считая, что вложения в России слишком рискованны, выводят собственные доходы за пределы страны. Между тем представители крупного бизнеса все же вряд ли воспользуются данным законом, ведь они совершенно спокойно могут ввести свои деньги в легальный оборот. Поэтому в целом можно согласиться с мнением депутата Госдумы Андрея Макарова, что «тот вариант налоговой амнистии, который предложило правительство, гарантирует, что ей никто не воспользуется».

Госбюджет, зарплаты и защита

Правительство посчитало невозможным подготовить официальный прогнозный расчет тех сумм, которые будут задекларированы гражданами за 10 месяцев действия амнистии. Впрочем, если обобщить высказывания чиновников, госбюджет и не рассчитывает на существенные дополнительные поступления, так как данный закон преследует задачи политического, а не экономического характера. Таким образом, рассчитывать, что налоговая амнистия позволит пополнить бюджет, не стоит.

Нет оснований полагать, что амнистия простимулирует возвращение капитала в Россию. Международный опыт свидетельствует о том, что радикальных положительных результатов проведение налоговых амнистий не приносит, а в дальнейшем лишь способствует еще большему оттоку капитала.

Трудно поддержать позицию руководителя Счетной палаты Сергея Степашина, который считает, что налоговая амнистия будет способствовать решению проблемы с выплатой зарплат «в конвертах». Наемным сотрудникам незачем декларировать полученные суммы, так как, согласно нормам Налогового кодекса, обязанность по расчету, удержанию и перечислению в бюджет НДФЛ возложена на работодателя, как налогового агента, следовательно, и ответственность за ее неисполнение несет именно работодатель.

Не стоит забывать о негативных последствиях налоговой амнистии, которая, поощряя недобросовестных налогоплательщиков, ставит их в привилегированное положение относительно законопослушных граждан. Так, по мнению Сергея Штогрина, прощать долги людям, которые в свое время «увели» доходы от налогообложения, – неправильно. Мировая практика свидетельствует о том, что такие меры бесполезны и даже вредны с точки зрения воспитания добросовестных налогоплательщиков. В свою очередь, Андрей Макаров высказался, что правительство, изучая мировой опыт, выбрало самый неэффективный вариант налоговой амнистии.

Действительно, принятый федеральный закон затрагивает только налоговые правоотношения и не касается валютной, таможенной и иных областей законодательства, за нарушение которых в целях «отмывания» доходов частное лицо может быть привлечено к ответственности. Ряд сотрудников правоохранительных органов считают, что полученные сведения о раскрытых налогоплательщиками доходах будут использоваться ими в оперативной работе, в том числе при решении вопроса об уголовном преследовании нарушителей. Между тем министр финансов Алексей Кудрин одним из условий, необходимых для проведения успешной налоговой амнистии, назвал доверие граждан к правоохранительной системе и уверенность, что раскрытие доходов не станет причиной дальнейших преследований. При проведении амнистии должна быть обеспечена защита сведений, поступающих к инспекторам. В настоящее же время есть факты утечки информации из баз данных контролеров, свидетельствующие о серьезных проблемах в области защиты налоговой тайны, что также не способствует стремлению граждан раскрывать свои доходы.

Основными целями проведения налоговой амнистии являются возврат капитала, легализация доходов, стимулирование добросовестного исполнения обязанностей налогоплательщика. Предложенный вариант не способствует достижению этих целей. Более того, налоговая амнистия не может проводиться сама по себе, она должна быть составной частью единой государственной политики, как в сфере налогообложения, так и в области валютного, таможенного и уголовного регулирования. Вместе с тем стимулирование легализации доходов должно сопровождаться доведением до граждан жесткой позиции государства по отношению к тем, кто не желает играть по правилам, и принятием соответствующих законов. Например, этому может способствовать появление контроля над расходами, усиление правоохранительной деятельности в налоговой сфере и т. д. Вызывает опасение и слабая информационная поддержка налоговой амнистии 2007 года, о проведении которой фактически знают только специалисты узкого профиля.

Модная западная амнистия...

В международной практике налоговые амнистии являются достаточно распространенным явлением как на общегосударственном, так и на местном уровне. В Европе «индульгенция» налогоплательщикам предоставлялась, например, во Франции, Бельгии, Италии, Ирландии и др. странах. Но не во всех государствах налоговые амнистии принесли желаемые результаты. В частности, амнистии, проведенные в 1980-х годах в Аргентине и Франции, провалились.

Наиболее успешным является опыт Ирландии. Так, проведенная в 1988 году налоговая амнистия позволила собрать в бюджет дополнительные средства, составившие около 2,5 процента ВВП государства. Сама амнистия сопровождалась серьезной информационной поддержкой, списки злостных неплательщиков публиковались в прессе.

Итальянская амнистия 2002 года позволила вернуть в экономику страны около 30 миллиардов евро под гарантию не интересоваться происхождением задекларированного капитала. Ставка налога для легализованных доходов составила всего 2,5 процента или могла быть заменена приобретением гособлигаций на сумму, составляющую 12 процентов от сокрытого капитала. Кстати, в Италии налоговые амнистии проводились так часто, что в 2004 году Организация экономического сотрудничества и развития пришла к выводу, что это может подорвать систему налогообложения страны, и рекомендовала правительству Италии отказаться от этой практики.

Интересен также опыт Индии, где налоговые амнистии проводятся с периодичностью раз в десять лет. Наиболее успешной была амнистия 1997 года, в результате которой вместо запланированных поступлений в бюджет в размере 1 миллиарда долларов были собраны более 2,5 миллиарда. При этом, как отмечают аналитики, такой успех был вызван в первую очередь снижением ставки налога для декларируемых доходов, а также масштабной рекламной кампанией, которая обошлась правительству Индии в 7 миллионов долларов.

С 1982 по 1997 год в различных штатах США было объявлено в общей сложности более 80 налоговых амнистий, результатом которых стало поступление в бюджеты около 2 миллиардов долларов. Однако, по оценке американских исследователей, в перспективе амнистия уменьшает добросовестность налогоплательщиков и приводит к снижению налоговых поступлений. В связи с этим в 1998 году США отказались от проекта проведения амнистии на всей территории страны.

В Испании в 1980-х годах гражданам вовсе не пришлось платить налоги с сокрытых доходов. Правительство предложило вложить задекларированные суммы в специальный государственный фонд под небольшой процент на пять лет, по прошествии которых деньги возвращались гражданам с начисленными на них дивидендами.

Последняя европейская налоговая амнистия была проведена в Германии в 2004–2005 годах. Для определения налогооблагаемого дохода в расчет принималось лишь 60 процентов от задекларированной суммы. Однако вместо ожидаемых 5 миллиардов евро в бюджет собрали лишь 1,5 миллиарда евро. Причиной провала называют слабую информационную кампанию, приведшую к тому, что многие так и не узнали о предоставленной государством возможности.

...пришла в СНГ

Кроме России, на постсоветском пространстве амнистия объявлялась также в Казахстане и Грузии. В 2001 году в Казахстане легализуемые доходы вообще не подлежали налогообложению, а лица, их задекларировавшие, освобождались от преследования со стороны государства. Для того чтобы продемонстрировать серьезность своих намерений, налоговая служба Казахстана уничтожила декларации физических лиц за период с 1995 по 2000 год. С 2002 года граждане строили отношения с государством с чистого листа. Инспекторам было категорически запрещено выяснять происхождение собственности и накоплений граждан.

В 2005 году налоговая амнистия стартовала в Грузии, где каждый налогоплательщик мог безнаказанно задекларировать любые сумму и имущество, уплатив в бюджет налог в размере 1 процента. На конец ноября 2005 года вместо ожидаемых 4 миллионов долларов грузинский бюджет получил от амнистии всего 35 тысяч долларов. При этом в мероприятии поучаствовали всего восемь сознательных бизнесменов.