"По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого
статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)" в связи с жалобой гражданина
В.В. Михайлова"
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего - судьи Г.А. Гаджиева, судей Н.С. Бондаря,
А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина,
А.Я. Сливы, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
с участием постоянного представителя Государственной Думы в
Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя
Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой,
полномочного представителя Президента Российской Федерации в
Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской
Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3,
пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности
положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина В.В.Михайлова.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации
оспариваемые заявителем положения Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)".
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, объяснения
представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый Федеральный
закон, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя
Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской
Федерации М.Ю. Барщевского, представителей: от Генерального прокурора
Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции
Российской Федерации - А.Н. Савенкова, от Федерального агентства по
техническому регулированию и метрологии - В.Р. Смеречука, от
Общероссийской общественной организации малого и среднего
предпринимательства "Опора России" - К.Н. Алешина, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации установил:
1. В ходе проверки, проведенной территориальным отделом (инспекцией)
по Курской области Центрального межрегионального территориального
управления Федерального агентства по техническому регулированию и
метрологии на принадлежащей индивидуальному предпринимателю
В.В. Михайлову автозаправочной станции, были отобраны образцы
автомобильного бензина на стадии реализации. Экспертиза этих образцов,
проведенная химико-технической лабораторией федерального государственного
учреждения "Курский центр стандартизации, метрологии и сертификации",
выявила нарушение обязательных требований государственных стандартов,
предъявляемых к реализуемым горюче-смазочным материалам, в связи с чем в
отношении В.В. Михайлова был составлен протокол об административном
правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.19 КоАП Российской
Федерации.
Решением Арбитражного суда Курской области от 13 декабря 2006 года
В.В. Михайлов был признан виновным в совершении указанного
административного правонарушения и ему назначено наказание в виде
административного штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением
Арбитражного суда Курской области от 26 апреля 2007 года, оставленным без
изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 23 июля 2007 года, с него были взысканы расходы на осуществление
исследований и экспертиз в размере 12 138 рублей 66 копеек на основании
абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона
"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)".
Оспаривая конституционность указанных законоположений,
устанавливающих соответственно недопустимость взимания органами
государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за
исключением случаев возмещения расходов на осуществление исследований
(испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения
обязательных требований, и правомочие этих органов обращаться в суд с
требованием о возмещении произведенных расходов, гражданин В.В. Михайлов
утверждает, что взыскание на их основании с индивидуального
предпринимателя денежных средств наряду с привлечением к административной
ответственности означает, по существу, двойное наказание за одно и то же
правонарушение и потому носит карательный, а не компенсационный характер,
и просит признать эти законоположения не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее статьям 35 и 50.
Исходя из того, что в силу части третьей статьи 74 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только
по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта,
конституционность которой подвергается сомнению, предметом рассмотрения
Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются
взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3
статьи 10 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", которыми в исключение из общего
правила предусматривается возможность взимания в судебном порядке по
требованию органа государственного контроля (надзора) с индивидуальных
предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю в форме
возмещения расходов, понесенных этим органом при осуществлении
исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных
требований к реализуемой ими продукции.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации
как демократическом правовом государстве в качестве основ
конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров,
услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической
деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1). Соответственно,
статья 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право
каждого на свободное использование своих способностей и имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности, а статья 71 (пункт "в") относит регулирование и защиту прав
и свобод человека и гражданина к предметам ведения Российской Федерации.
По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с
положениями статей 2, 17, 18 и 45 (часть 1), в Российской Федерации
должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования
экономической системы в целом, что предполагает необходимость
стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации
хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов
рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их
прав и законных интересов, при осуществлении государственного
регулирования экономики и тем самым - на достижение конституционной цели
оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических
отношений.
Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя
основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с
законодательством Российской Федерации, за соблюдением обязательных
требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном
законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)".
Вместе с тем в силу конституционного принципа справедливости,
проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и
обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода,
признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не
запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита
должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием
ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их
хозяйственная деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель
осуществляет правовое регулирование по таким предметам ведения Российской
Федерации, как установление правовых основ единого рынка, а также
стандарты и эталоны (статья 71, пункты "ж", "р", Конституции Российской
Федерации), в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических
или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
На достижение тех же целей, определенных в Федеральном законе "О
техническом регулировании", направлены предписания Закона Российской
Федерации "О защите прав потребителей". Его статья 4 обязывает продавца
(исполнителя) в случае, если законами или в предусмотренном ими порядке
вводятся обязательные требования к товару (работе, услуге), передать
потребителю (заказчику) товар (выполнить работу, оказать услугу),
соответствующий таким требованиям (пункт 5). При этом - поскольку
предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая
деятельность осуществляется на основе принципа презумпции
добросовестности участников гражданского оборота (пункт 3 статьи 10 ГК
Российской Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального закона "О защите
прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)") - предполагается, что сам предприниматель (продавец,
исполнитель) уполномочен (обязан) контролировать соответствие реализуемой
продукции обязательным требованиям, чем не исключается и не может
исключаться существование и иного, в частности государственного, контроля
за его деятельностью.
3. Контрольная функция государства по своей конституционно-правовой
природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на
общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота.
Соответственно, поскольку регулирование и защита экономических прав,
установление основ федеральной политики и правовых основ единого рынка,
федеральные программы в области экономического развития, финансовое,
валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные экономические
службы, гражданское законодательство, стандарты, эталоны, бухгалтерский
учет отнесены Конституцией Российской Федерации к ведению Российской
Федерации (статья 71, пункты "в", "е", "ж", "о", "р"), а защита прав и
свобод человека и гражданина, вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами,
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности, административное, земельное, водное, лесное
законодательство, законодательство о недрах - к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты
"б", "в", "д", "к" части 1), государство вправе и обязано осуществлять
контрольную функцию в сфере экономических отношений.
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской
Федерации в Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П, присуща всем
органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой
функции и специфические для каждого из них формы осуществления.
По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации,
государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к
ведению исполнительной власти, которая в области административного
контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, реализуемой
индивидуальными предпринимателями, представлена, в частности,
территориальными органами Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии. Возлагая на эти органы контрольную функцию и
наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом,
федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных
принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство
и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности
правовых норм и их согласованности с системой действующего правового
регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации
от 6 апреля 2004 года N 7-П и от 31 мая 2005 года N 6-П).
3.1. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) как
государственно-властного института осуществляется федеральным
законодателем в порядке реализации положений Конституции Российской
Федерации, относящих к ведению Российской Федерации установление системы
федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти,
порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов
государственной власти (статья 71, пункт "г"), а к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - установление
общих принципов организации системы органов государственной власти и
местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1). Теми же
конституционными положениями охватываются и финансово-экономические
основы государственного контроля (надзора): в соответствии с правовой
позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в
Постановлении от 15 декабря 2006 года N 10-П, принципы, касающиеся
экономической основы деятельности органов государственной власти,
относятся к общим началам организации системы этих органов.
Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в
определении конкретных видов государственного контроля (надзора),
оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения,
состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам
контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового
обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами
организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им
регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру
общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля
(надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся
предпринимательской деятельностью, - быть соразмерными конституционно
значимым целям и во всяком случае не создавать препятствий их
экономической самостоятельности и инициативе.
3.2. По смыслу Конституции Российской Федерации в ее
нормативно-доктринальном толковании Конституционным Судом Российской
Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом
государственной власти и одновременно выражением финансово-экономического
содержания государственного суверенитета, является основным инструментом
финансового обеспечения деятельности государства. Он представляет собой
образуемый из налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых
средств, предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и
независимость государственной власти, а также саму возможность
осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее
Конституцией Российской Федерации и законами.
Соответственно, Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет
бюджет как форму образования и расходования денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства,
а также местного самоуправления (статья 6), и закрепляет, что
формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
осуществляется в соответствии с расходными обязательствами,
обусловленными установленным законодательством Российской Федерации
разграничением полномочий федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству
Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно
происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и
плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (статья 65).
Расходы государственной власти на осуществление ее конституционных
функций покрываются в первую очередь за счет такой необходимой составной
части бюджета, как налоги и сборы, которые, как неоднократно указывал
Конституционный Суд Российской Федерации, являются условием существования
государства и представляют собой форму отчуждения собственности в целях
обеспечения расходов публичной власти, а также за счет внебюджетных
средств, имеющих публично-целевое назначение, к каковым относится плата
за оказание публичных услуг физическим или юридическим лицам.
Конституционные принципы финансового обеспечения государственной
власти распространяются и на государственный контроль, который - как одна
из функций государственной власти, имеющих императивный характер, -
осуществляется в целях обеспечения конституционно значимых ценностей и
должен финансироваться за счет публичных средств через
государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь
случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе
подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного
исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом
обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров
(работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный
контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание
которой соответствующим государственным органом предполагает в той или
иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом
затрат.
Таким образом, государственный контроль в сфере экономической
деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой
индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям,
должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными средствами,
формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых
посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.
3.3. В соответствии с правовыми подходами, выработанными
Конституционным Судом Российской Федерации на основе положений статей 57,
71 (пункт "з") и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации, вопрос
правовой природы обязательных платежей как налоговых или неналоговых
приобретает характер конституционного, поскольку он связан с понятием
законно установленных налогов и сборов.
Предусмотренная абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"
плата, взимаемая с индивидуальных предпринимателей в форме возмещения
расходов, понесенных органом государственного контроля (надзора) при
осуществлении исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения
обязательных требований к реализуемой ими продукции, по буквальному
смыслу данных законоположений, не относится ни к налогам, ни к сборам.
Вместе с тем денежные средства в возмещение этих затрат взыскиваются с
подконтрольного субъекта принудительно, в судебном порядке, что наделяет
их признаками обязательных индивидуально-возмездных фискальных платежей.
Давая конституционно-правовую оценку такого рода платежей,
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 февраля
2006 года N 2-П пришел к выводу, что обязательные в силу закона публичные
платежи в бюджет, не являющиеся налогами, не подпадающие под определение
сборов, содержащееся в Налоговом кодексе Российской Федерации, и не
указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой
именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57
Конституции Российской Федерации и развивающих ее правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации об условиях надлежащего
установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем
применительно к сборам, в частности, в пункте 3 статьи 17 Налогового
кодекса Российской Федерации, которая приобретает тем самым универсальный
характер.
Формулируя критерии правомерности взыскания фискальных сборов,
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что если предусмотренные
законом обязательные платежи в бюджет не обладают признаками, присущими
налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, а
относятся к неналоговым фискальным сборам, то вопрос о том, какие именно
элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе,
решает с учетом его природы сам законодатель, который вправе использовать
данный сбор в качестве публично-правового способа финансового обеспечения
осуществления какого-либо вида деятельности, но только на условиях
всеобщности обложения им всех субъектов соответствующей деятельности.
Использование законодателем в тех же целях индивидуально-возмездных
платежей, не являющихся фискальными сборами, как правило, возможно лишь
при условии совершения государственными органами в отношении их
плательщиков определенных действий (актов), влекущих для последних
предоставление конкретных прав или выдачу разрешений, при том что сами
эти платежи предназначены для возмещения расходов и дополнительных
затрат, понесенных публичной властью (Определение Конституционного Суда
Российской Федерации от 8 февраля 2001 года N 14-О). Такие действия
(акты) представляют собой разновидность публичных услуг, оказываемых
физическим или юридическим лицам, по общему правилу, на основе
добровольного обращения этих лиц в целях получения необходимых им благ,
обладание которыми зависит от соответствующей деятельности
государственных органов, представляющих публичную власть (регистрация
прав, сертификация товаров или услуг, аккредитация и пр.).
Возмещение по решению суда индивидуальными предпринимателями затрат
на проведение исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе
территориальных органов Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии указанными признаками не обладает (договор, на
основании которого в настоящее время они проводятся, во-первых,
заключается исследовательской или экспертной организацией не с
индивидуальным предпринимателем, а с контролирующим органом, причем
безотносительно к волеизъявлению самого индивидуального предпринимателя,
и, во-вторых, никакого необходимого ему блага не предоставляет) и,
следовательно, не может быть признано обязательным
индивидуально-возмездным платежом, посредством которого плательщик
возмещает (компенсирует) затраты на оказанные ему публичные услуги.
Данный вывод подтверждается и Бюджетным кодексом Российской
Федерации, согласно абзацу пятому пункта 3 статьи 41 которого
компенсации, иные средства, полученные в возмещение вреда, причиненного
государству, а также другие суммы принудительного изъятия отнесены к
категории неналоговых доходов бюджетов, полученных в результате
применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной
ответственности.
Вместе с тем в системе действующего правового регулирования
возмещение индивидуальными предпринимателями затрат на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных
органов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии
не может быть отнесено ни к мерам гражданско-правовой ответственности, ни
к мерам административно-правовой ответственности.
Функциональное предназначение данного вида платежей - компенсация
затрат органов публичной власти, понесенных ими в связи с проведением
контрольных мероприятий в отношении подконтрольного субъекта. Исходя из
этого федеральными законами о федеральном бюджете, в том числе
Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год", этим платежам в
качестве доходов бюджетов присваивается код бюджетной классификации, в
соответствии с которым они закрепляются за Федеральным агентством по
техническому регулированию и метрологии как за главным администратором, а
Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской
Федерации (утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации
от 24 августа 2007 года N 74н) они отнесены к доходам от оказания платных
услуг и компенсациям затрат государства.
Тем самым возмещение по решению суда расходов органов
государственного контроля (надзора), понесенных ими в связи с
осуществлением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения
обязательных требований к продукции, реализуемой индивидуальными
предпринимателями, было наделено признаками компенсационного платежа.
Однако поскольку его взимание связывается законодателем с нарушением
подконтрольными субъектами обязательных требований в сфере
публично-правовых отношений и необходимостью расходов, возникающих в
связи с реализацией контролирующим органом государственно-властных
(публично-правовых) полномочий и подлежащих компенсации, налицо признаки
публично-правового изъятия собственности подконтрольного субъекта, что
исключает возможность признания данного платежа мерой гражданско-правовой
ответственности.
Компенсационная в своей основе плата за исследования (испытания) или
экспертизы, не дифференцированная по размеру сумм возмещения понесенных
государством расходов, не может быть однозначно отнесена и к мерам
публично-правовой ответственности, карательная природа которой, как
указал Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет
зависимость размера наказания от характера самого правонарушения (его
тяжести, последствий, причин, степени вины нарушителя), а не от суммы
затрат государства на выявление факта правонарушения (постановления от 17
декабря 1996 года N 20-П, от 11 марта 1998 года N 8-П, от 15 июля 1999
года N 11-П и от 27 апреля 2001 года N 7-П, определения от 14 декабря
2000 года N 244-О и от 5 июля 2001 года N 130-О). Вместе с тем
принудительное взыскание с индивидуальных предпринимателей не
дифференцированных по размеру сумм возмещения государственных расходов
исходя лишь из наличия факта нарушения обязательных требований к
продукции означает, по существу, объективное вменение, поскольку
индивидуальный предприниматель, даже выполнивший все предписания закона
по контролю за соблюдением требований к реализуемой им продукции, обязан
возмещать расходы органов государственного контроля (надзора), проведших
собственное исследование (испытание) или экспертизу, в результате которых
выявилось нарушение соответствующих требований.
Кроме того, основанием для взимания с индивидуальных
предпринимателей денежных средств в возмещение расходов органов
государственного контроля (надзора), понесенных в связи с проведением
исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт выявления нарушения
обязательных требований, предъявляемых к реализуемой ими продукции. В
определенном смысле такие расходы близки процессуальным расходам
(издержкам), поскольку предназначаются для сбора доказательств
совершенного правонарушения. Однако - в отличие от процессуальных
издержек - они причинно связаны не с доказыванием факта правонарушения,
допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью
органа публичной власти, не обусловленной предварительным обнаружением
признаков правонарушения, и не поставлены законом в зависимость от
наличия у контролирующего органа каких-либо данных о совершенном
правонарушении.
Таким образом, предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3 и
пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" возмещение расходов, понесенных органами государственного
контроля (надзора) в связи с проведением соответствующих исследований
(испытаний) или экспертиз, по сути, представляет собой публично-правовое
изъятие собственности правонарушителя, которое, следуя за его
административным наказанием, фактически выступает аналогом
публично-правового наказания. При этом денежные средства, взимаемые с
индивидуальных предпринимателей в порядке возмещения (компенсации)
расходов органов государственного контроля (надзора), обладающие
одновременно признаками компенсации (оплаты) государственных расходов,
платежа публично-целевого характера и меры ответственности, в
формально-правовом смысле не являются ни налогом или сбором, ни
фискальным платежом, ни мерой гражданско-правовой или публично-правовой
ответственности, ни разновидностью процессуальных издержек, что
свидетельствует о неопределенности как в вопросе о правовой природе
данного обязательного индивидуально-возмездного платежа, так и в вопросе
о правомерности (обоснованности) его установления и использования в целях
финансового обеспечения выполнения органами публичной власти своих
функций.
3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от
федерального законодателя при выборе средств и способов правового
воздействия на субъектов предпринимательской деятельности основываться на
сложившейся в Российской Федерации отраслевой системе правового
регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права -
публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать
социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные
пределы его конституционных полномочий.
Осуществляя правовое регулирование в сфере государственного контроля
(надзора) за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к
продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями, федеральный
законодатель обладает достаточно широкой дискрецией, что позволяет ему
предусмотреть возмещение в той или иной форме затрат органов
государственного контроля (надзора) на проведение исследований
(испытаний) и экспертиз, возложив в том числе на индивидуальных
предпринимателей соразмерное этим затратам, но не чрезмерное денежное
обременение, с тем чтобы не ставить под угрозу саму возможность
продолжения ими предпринимательской деятельности.
Определяя сферу применения Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", федеральный законодатель не
установил возможность взыскания расходов органов государственного
контроля (надзора) при проведении всех видов государственного контроля
(надзора), осуществляемого в рамках широкого круга контрольных
взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами, включая
налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи 1), т.е. допустил
неясность и неопределенность в правовом регулировании при введении
дифференциации отношений по осуществлению государственной контрольной
деятельности в экономической сфере.
Не предусмотрены в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)" и конкретные сроки, в течение которых возможно
возбуждение органом государственного контроля (надзора) процедуры изъятия
денежных средств, при том что обращение в суд с требованием о возмещении
соответствующих расходов, по буквальному смыслу положений абзаца
четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 данного Федерального закона,
является его правом, а не обязанностью. Это означает, что органы
государственного контроля (надзора) наделяются фактически неограниченной
свободой усмотрения в отношении как самого принудительного изъятия у
индивидуальных предпринимателей денежных средств, так и периода его
возможного осуществления, а равно критериев определения размеров, в
пределах которых возможно взыскание денежных средств, и учета
особенностей субъектов предпринимательской деятельности - индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц.
Взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3
статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)", закрепляющие основание и порядок возмещения расходов органов
государственного контроля (надзора) на проведение исследований
(испытаний) и экспертиз, не отвечающие требованиям определенности,
ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой
действующего правового регулирования, порождают противоречивую
правоприменительную практику: суды квалифицируют предусмотренное
указанными законоположениями правовое средство и как меру
публично-правовой ответственности, карательную по своему характеру, и как
возмещение в гражданско-правовом порядке расходов, понесенных
государством, т.е. и как публично-правовое, и как частноправовое средство
воздействия на индивидуальных предпринимателей, реализующих продукцию, не
отвечающую обязательным требованиям.
Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего
правового регулирования относительно обязанности индивидуальных
предпринимателей, допустивших нарушение обязательных требований к
реализуемой ими продукции, компенсировать исследовательские и экспертные
затраты органов государственного контроля (надзора), может приводить на
практике к тому, что - в нарушение общеправового принципа "non bis in
idem", нашедшего отражение в статье 50 (часть 1) Конституции Российской
Федерации, - таким публично-правовым изъятием собственности дополняется
наказание индивидуального предпринимателя, наложенное на него в
административном порядке.
3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и
пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)", допуская в силу своей неопределенности принятие органами
государственного контроля (надзора) произвольных правоприменительных
решений, создают условия для нарушения конституционных принципов
правового государства и вытекающих из них требований определенности,
непротиворечивости, недвусмысленности и полноты нормативно-правовой
регламентации компетенции и порядка деятельности публично-властных
субъектов, призванных обеспечивать стабильность хозяйственного оборота, и
тем самым противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 19
(часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Федеральный законодатель, осуществляя - исходя из требований
Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления -
правовое регулирование в данной сфере общественных отношений, может либо
установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный
неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной
ответственности (например, более высокие, нежели в настоящее время,
штрафные санкции), либо предусмотреть иные меры компенсации расходов
органов государственного контроля (надзора) на проведение по их
инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях
неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом
обязанности по самостоятельному контролю за соответствием реализуемой
продукции обязательным требованиям.
Вместе с тем возможность взыскания понесенных органами
государственного контроля (надзора) расходов на проведение исследований
(испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения
обязательных требований, для индивидуальных предпринимателей является
дополнительным стимулом к осуществлению самостоятельного контроля за
соответствием реализуемой продукции обязательным требованиям и в условиях
существующей системы административных санкций служит определенным
препятствием для реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку
немедленная утрата положениями абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3
статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" юридической силы при отсутствии других - надлежащих - правовых
механизмов может снизить степень государственной гарантированности защиты
законных экономических интересов физических и юридических лиц -
приобретателей продукции, Конституционный Суд Российской Федерации,
руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", считает возможным установить, что положения Федерального
закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)", признанные настоящим
Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации,
утрачивают силу с 1 января 2009 года.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд
Российской Федерации постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3
и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" в части, устанавливающей возможность взыскания с
индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного
контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены
нарушения обязательных требований, не соответствующими Конституции
Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1
и 2) и 55 (часть 3).
2. Положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",
признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции
Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.
3. Дело гражданина В.В. Михайлова подлежит пересмотру в
установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию,
вступает в силу немедленно после провозглашения, действует
непосредственно и не требует подтверждения другими органами и
должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и
"Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно
быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации