Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Клириковой Т.В., Матлиной Е.О.,
при участии от Северодвинского муниципального амбулаторно-поликлинического учреждения здравоохранения "Ягры" Черняевой MB (доверенность от 25.07.2008), от Министерства финансов Российской Федерации Фарбер С.Г. (доверенность от 10.01.2008),
рассмотрев 29.07.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.01.2008 (судья Антонова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2008 (судьи Романова А.В., Зайцева А.Я., Писарева О.Г.) и кассационную жалобу Северодвинского муниципального амбулаторно-поликлиническогсу учреждения здравоохранения "Ягры" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2008 по делу N А05-8057/2007,
УСТАНОВИЛ:
Северодвинское муниципальное амбулаторно-поликлиническое учреждение здравоохранения "Ягры" (далее - учреждение) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Архангельскому областному фонду обязательного медицинского страхования о взыскании убытков в размере 883048 руб.31 коп.
Определением суда от 24.09.2007 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено муниципальное образование "Северодвинск". Определением суда от 12.11.2007 в качестве ответчиков привлечены Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ) и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Решением суда от 10.01.2008 исковые требования удовлетворены С Российской Федерации за счет ее казны в пользу учреждения взысканы убытки в размере 883048 руб. 31 коп., а также расходы по госпошлине. В иске к Архангельскому областному фонду обязательного медицинского страхования, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования отказано
Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2008 решение суда от 10.01.2008 изменено. С Минфина РФ за счет казны в пользу учреждения взыскано 279959 руб. 92 коп, убытков и 4860 руб.35 коп. расходов по государственной пошлине. В остальной части иска отказано Решение суда оставлено без изменения части отказа, в иске к фондам обязательного медицинского страхования.
В кассационной жалобе учреждение, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, просит отменить постановление от 22.04.2008 и оставить в силе решение суда от 10 01.2008 По мнению подателя жалобы, суд апелляционной' инстанции необоснованно учел в составе убытков только реально понесенные расходы по произведенным выплатам своим работникам.
В своей кассационной жалобе Минфин РФ просит отменить судебные акты, ссылаясь на отсутствие обязательств Российской Федерации по финансированию выплат, связанных с увеличением средней заработной платы медицинских работников, для которых не был определен источник финансирования.
В судебном заседании подателями жалоб поддержаны доводы кассационных жалоб.
Остальные лица, привлеченные для участия в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому жалобы рассмотрены в их отсутствие.
Как следует из материалов дела, Архангельский областной фонд обязательного медицинского страхования (далее - областной Фонд ОМС) заключил с учреждением договор от 16.01.2006 на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи сроком действия с 01.01.2006 по 31.12.2006.
Дополнительная медицинская помощь согласно государственному заданию, оказываемая врачами-терапевтами участковыми и медицинскими сестрами участковыми учреждений здравоохранения муниципальных образований в соответствии с разделом 4 Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на ' 2006 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 461 (далее - Программа), предоставляется за счет средств федерального бюджета.
Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" (далее - Закон N 171-ФЗ) предусмотрено, что финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с Программой является расходным обязательством Российской Федерации на 2006 год.
Частью 3 статьи 9 Закона N 171-ФЗ в составе бюджета Фонда утвержден фонд компенсаций на реализацию полномочия по финансовому обеспечению государственного задания, предусмотренного частью 1 настоящей статьи. Средства из фонда компенсаций предоставляются в виде субвенций территориальным фондам обязательного медицинского страхования.
Согласно пункту 4 статьи 9 Закона N 171-ФЗ средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, направляются на осуществление денежных выплат медицинским работникам, указанным в части 1 настоящей статьи. Денежные выплаты устанавливаются в размере 10,0 тыс. рублей в месяц для врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) и 5,0 тыс. рублей в месяц для медицинской сестры участковой врача-терапевта участкового, медицинской сестры участковой врача-педиатра участкового, медицинской сестры врача общей практики (семейного врача). Объем средств, передаваемых в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, включает средства на указанные денежные выплаты и коэффициенты, а также средства на уплату единого социального налога, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
В силу пункта 4 статьи 9 Закона N 171-ФЗ территориальные фонды обязательного медицинского страхования осуществляют целевое финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, на основании договоров на выполнение государственного задания, заключаемых с учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851 утверждены Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований. оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи (далее - Правила).
Из материалов дела следует и истцом не оспаривается, что областной фонд ОМС в 2006 году в полном объеме перечислил учреждению субвенции на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи согласно бюджетным заявкам данного лечебного учреждения.
Вместе с тем медицинским работникам учреждения, выполнявшим в 2006 году государственное задание по дополнительной медицинской помощи, средний заработок, в том числе для расчета отпускных, исчислялся учреждением без учета выплаченных за счет субвенций денежных выплат. Полагая, что при исчислении среднего заработка работодателем должна учитываться и надбавка стимулирующего характера, выплачиваемая за выполнение государственного задания, медицинские работники обратились в суд.
Учреждение в соответствии с решениями мировых судей, вступивших в законную силу, выплатило на момент рассмотрения дела в суде суммы, определенные мировыми судами в размере 279959 руб.92 коп. Мировые суды принимали решения о взыскании задолженности, исходя из факта установления дополнительных выплат медицинским работникам, оказывающим первичную медико-санитарную помощь, и права на увеличение среднего заработка, применяемого в расчете отпускных выплат указанной категории медицинских работников в период нахождения их в отпуске согласно статье 139 Трудового Кодекса Российской Федерации. Спора по суммам выплат, образовавшим сумму убытков, у сторон нет.
Применительно к 2006 году в денежные средства, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования в виде субвенций, не были включены расходы на оплату трудовых отпусков, в течение которых за работниками сохраняется средняя заработная плата.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств государственных внебюджетных фондов.
Порядок финансирования расходов на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи установлен Федеральным законом от 22.12:2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" и постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851. Данными нормативными актами четко определены категории медицинских работников, которым определены дополнительные выплаты, вид учреждения, размер выплат и их назначение. Данный перечень расширительному толкованию не подлежит. При этом указанными нормативными актами не предусмотрено финансирование дополнительных расходов муниципальных учреждений здравоохранения, связанных с увеличением среднего заработка медицинских работников. В то же время в соответствии с пунктом 3 Правил предоставления в 2007 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо при отсутствии на территории муниципального образования учреждений здравоохранения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации медицинскими организациями, в которых % порядке, установленном законодательством Российской Федерации, размещен муниципальный заказ, за исключением медицинских учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 N 825 (с учетом изменений от 01.12.2007), финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного пунктом 1... настоящих Правил, осуществляется с учетом предоставления медицинским работникам, указанным в пункте 1 настоящих Правил, гарантий, установленных статьей 114, частью четвертой статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации.
В связи с тем, что в составе субвенций, перечисляемых Фондом социального страхования в 2006 году, не были предусмотрены средства на возмещение расходов лечебных учреждений по выплате среднего заработка в соответствии со статьями 114, 139, 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации, то у истца возникли реальные убытки, связанные с выплатами своим работникам задолженности в размере, определенной мировыми судами.
Из материалов дела следует, что в рассматриваемый период не был определен источник финансирования дополнительных расходов медицинских учреждений, связанных с увеличением средней заработной платы медицинских работников при выполнении ими государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи. Возникшие убытки учреждения явились следствием бездействия органов государственной власти Российской Федерации, не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медицинскую помощь, работники которых выполняли в 2006 году государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи.
В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Требование о возмещении убытков, причиненных государственным органом, является гражданско-правовым.
Удовлетворяя исковые требования, суды правомерно исходили из того, что расходы учреждения, связанные с произведенными выплатами работникам, составляют его убытки, которые в связи с неисполнением государством обязанности по их компенсации подлежат взысканию с Минфина РФ за счет казны Российской Федерации.
Данные выводы судов являются законными и обоснованными.
Возникшие убытки подлежат взысканию в размере, определенном по правилам статьи 15 Гражданского Кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции обоснованно удовлетворил исковые требования частично, отказав во взыскании денежной суммы убытков истца, не подтвержденной документами.
При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает обоснованными выводы судов о взыскании убытков за счет казны Российской Федерации. Размер убытков, подлежащих взысканию, правомерно определен судом апелляционной инстанции на основании представленных документов, подтверждающих произведенные выплаты. Оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены постановления апелляционного суда не имеется.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
ПОСТАНОВИЛ:
постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2008 по делу N А05-8057/2007 оставить без изменения, а-кассационные жалобы Северодвинского муниципального амбулаторно-поликлинического учреждения здравоохранения "Ягры" и Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.
Г.Е. Бурматова
Т.В. Клирикова
Е.О. Матлина