Дело N А40-44900/09-12-311
Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2010 года.
Полный текст постановления изготовлен 25 января 2010 года.
Федеральный арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Летягиной В.А.
судей: Агапова М.Р., Букиной И.А.
при участии в заседании:
от заявителя - Грызунов А.В. по дов. от 25.06.09 г.
от ответчика - Назаров А.В. по дов. от 12.01.10 г.
рассмотрев 21 января 2010 года в судебном заседании кассационную жалобу Комитета рекламы, информации и оформления г. Москвы
на постановление от 9 ноября 2009 года
Девятого арбитражного апелляционного суда
принятое судьями: Поповым В.И., Бекетовой И.В., Цымбаренко И.Б.
по заявлению ЗАО "Центр Коммерческой Недвижимости "Столица"
о признании недействительным решения
к Комитету рекламы, информации и оформления г. Москвы
установил:
ЗАО "Центр Коммерческой Недвижимости "Столица" обратилось в суд с заявлением, в котором просило признать недействительным отказ Комитета рекламы, информации и оформления г. Москвы, оформленный письмом от 8 апреля 2009 года N 02-10-1465/9, в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, а также обязать вышеуказанный орган устранить допущенные нарушения путем выдачи разрешения на установку рекламной конструкции.
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 27 июля 2009 года по делу N А40-44900/09-12-311 в удовлетворении требований отказано.
Суд пришел к выводу, что решение вынесено уполномоченным органом, в установленном порядке и не нарушает права и интересы заявителя, поскольку он не лишен права повторного обращения за разрешением на установку рекламной конструкции.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2009 года по тому же делу решение отменено, заявленные требования удовлетворены.
При этом апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что отказ комитета в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции противоречит п. 15 ст. 19 Федерального закона "О рекламе".
Судом первой инстанции при отказе в удовлетворении требований неправильно применены нормативные акты г. Москвы.
Не соглашаясь с таким выводом, Комитет рекламы, информации и оформления г. Москвы обжаловал постановление Девятого арбитражного апелляционного суда в кассационном порядке, ставя вопрос об его отмене и оставлении в силе решения суда.
По мнению лица, подавшего жалобу, вывод апелляционного суда о недопустимости применения судом первой инстанции Правил установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в г. Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП, необоснован и противоречит не только п. 9 ст. 19 Федерального закона "О рекламе", но и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года N 4-П, а также положениям ст. ст. 130, 132, 133 Конституции РФ.
В заседании кассационной инстанции доводы жалобы были поддержаны.
Представитель ЗАО "Центр Коммерческой Недвижимости "Столица" возражал против изложенных в жалобе доводов, просил постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2009 года оставить без изменения.
В дело представлен письменный отзыв.
Кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Московского округа, проверив материалы дела и обсудив доводы жалобы, находит, что постановление Девятого арбитражного апелляционного суда подлежит отмене по доводам жалобы, а решение суда первой инстанции от 27 июля 2009 года - оставлению в силе.
При этом суд кассационной инстанции исходит из следующего.
Как следует из материалов дела, 17 марта 2009 года ЗАО "Центр Коммерческой Недвижимости "Столица" обратилось в Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы с заявлением на получение разрешения на установку рекламной конструкции, приложив к нему предусмотренные п. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" документы.
Рассмотрев представленное заявление, комитет направил заявителю письмо, в котором указал, что для оформления разрешения необходимо подать заявление по установленной Правилами установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП, форме и надлежащим образом.
Это обстоятельство явилось основанием для обращения общества в суд.
В обоснование своих доводов заявитель ссылался на то, что основания, по которым обществу было отказано в разрешении, не предусмотрены Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", более того, Правительство Москвы не вправе налагать на заявителя дополнительные обязанности при обращении за получением разрешения на установку рекламной конструкции, кроме предусмотренным Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе".
Данные доводы судом первой инстанции признаны несостоятельными и отклонены ввиду их несоответствия фактическим обстоятельствам и неправильным применением норм материального права.
Суд кассационной инстанции согласился с таким выводом суда.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство о рекламе состоит из названного Федерального закона, при этом отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространении рекламы, могут регулироваться также принятыми в соответствии с названным Законом иными федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации.
Однако, возникшие по данному делу правоотношения не затрагивают вопросы размещения рекламы. Спор возник в связи с отказом в установке рекламной конструкции, на которой будет размещена реклама.
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года N 4-П, если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений не относятся к основам единого рынка, то есть, не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений ст. ст. 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Отсюда судом сделан правильный вывод, что отношения по производству, размещению, распространению рекламы регулируются федеральным законодательством, но при этом порядок и процедуру выдачи разрешений на установку рекламной конструкции, на которой будет размещена реклама, вправе устанавливать органы местного самоуправления.
Согласно материалам дела, общество представило комитету заявление на получение разрешения в произвольной форме, тогда как в соответствии с Правилами установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП заявление на установку объекта наружной рекламы и информации оформляется заявителем на бланке установленного образца с приложением документов, определенных назваными правилами.
Вывод суда апелляционной инстанции о недопустимости применения Комитетом положений Правил установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП, при отказе в выдаче разрешения Заявителю на установку рекламной конструкции, оформленного письмом N 02-10-1465/9 от 08 апреля 2009 года, является необоснованным.
Комитет в силу п. 1.1. Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 18 сентября 2007 года N 807-ПП, а также ч. 4 Постановления Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП, является уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы (исполнительным органом государственной власти города Москвы), наделен правом государственного контроля в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Москвы и правом выдачи разрешений на установку ОНРИ. Порядок выдачи разрешений на установку объектов наружной рекламы и информации на территории города Москвы установлен Правилами установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП "О порядке установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве и регламенте подготовки документов Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы заявителям в режиме "одного окна".
В силу п. 1.2. Правил, их соблюдение обязательно для всех юридических лиц независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, а также для индивидуальных предпринимателей при установке и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве.
Частью 9 статьи 19 ФЗ "О рекламе" предусмотрено, что установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца рекламной конструкции.
Форма указанного заявления является не произвольной, а установленного образца (для получения разрешения на установку ОНРИ на территории города Москвы такая форма предусмотрена Приложением N 1 к Регламенту, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП).
Порядок подачи заявителем документов для получения разрешения на установку ОНРИ на территории города Москвы и их перечень, указаны в п. 2.1. Регламента, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2007 года N 908-ПП. При этом подача заявителем заявления на размещение средств наружной рекламы и информации с соблюдением установленных требований к форме, содержанию заявления и прилагаемым к нему документам и порядку обращения в Комитет за получением разрешения на установку объекта наружной рекламы и информации, является началом процедуры, направленной на получение разрешения на установку объекта наружной рекламы и информации и включающей прием и рассмотрение заявления, получение необходимых согласований уполномоченных органов, которая в случае соблюдения требований к заявлению и наличии положительных заключений уполномоченных органов заканчивается вынесением решения о выдаче разрешения на установку объекта рекламной конструкции, а в случае наличия отрицательных заключений решения об отказе в выдаче указанного разрешения.
Однако Заявитель не обращался в службу "одного окна" Комитета с соответствующим заявлением по установленной форме на установку рекламной конструкции. Как правильно указал суд первой инстанции, материалами дела подтверждено, что Заявитель представил Комитету заявление на получение разрешения в произвольной форме, в то время, как в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП, заявление оформляется заявителем на бланке установленного образца с приложением документов, определенных указанными Правилами.
Суд первой инстанции правильно указал в своем решении, что оспариваемое решение Комитета вынесено в установленном порядке, не нарушает законные права и интересы Заявителя, в связи с чем, отсутствуют основания для признания оспариваемого решения недействительным.
Кроме того, суд первой инстанции правильно сделал вывод о том, что Постановление Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП, которым утверждены Правила установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве, не отменено и не признано незаконным и является нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - города Москвы.
В 2007 году данное Постановление было обжаловано со ссылкой на противоречие гражданскому законодательству и Федеральному закону "О рекламе", однако решением Московского городского суда от 03 августа 2007 года в удовлетворении требований о признании недействительным Постановления Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года М 908-ПП было отказано. В связи изложенным, Постановление Правительства Москвы не противоречит Федеральному закону "О рекламе" и подлежит применению на территории субъекта Российской Федерации - города Москвы.
Полномочия Комитета, его компетенция и правомерность требований от заявителей определенных Постановлением Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП документов для получения разрешений на установку рекламных конструкций, подтверждена вступившим в законную силу решением Московского городского суда от 03 августа 2007 года, а потому согласно ч. 3 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обстоятельства, установленные указанным решением, имеют непосредственное отношение к лицам, участвующим в настоящем деле, и обязательно для Арбитражного суда г. Москвы.
Неправомерен вывод суда апелляционной инстанции о том, что федеральным законодательством не установлена определенная форма заявления, которое должно быть подано в соответствующий орган местного самоуправления, и следовательно, отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, по этому основанию, является незаконным.
С учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, высказанной в п. 3, 6 Постановления от 04 марта 1997 года N 4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования; если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в т.ч. ее ст. 72, 73 и 76.
В соответствии с ч. 24 ст. 19 Федерального закона "О рекламе" положения статьи 19 данного Закона, определяющие полномочия органов местного самоуправления, применяются к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не установлен порядок, согласно которому указанные полномочия осуществляются органами государственной власти указанных субъектов Российской Федерации.
В силу ст. ст. 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Рекламная конструкция прочно связана с землей.
К вопросам местного значения муниципального района и вопросам местного значения городского округа в силу подп. 15.1 п. 1 ст. 15 и подп. 26.1 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района/городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района/городского округа, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".
В соответствии с ч. 9 п. 1 ст. 13 Устава города Москвы к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится решение вопросов архитектуры, строительства, реконструкции, художественного оформления города Москвы; размещение наружной рекламы.
Поэтому порядок установки и эксплуатации рекламных конструкций, а также порядок выдачи разрешений на их установку определяется на территории города Москвы соответствующим нормативным документом, которым является Постановление Правительства Москвы от 21 ноября 2006 года N 908-ПП "О порядке установки и эксплуатации объектов наружной рекламы и информации в городе Москве и регламенте подготовки документов Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы заявителям в режиме "одного окна".
В этой связи вывод суда первой инстанции о том, что отношения по производству, размещению и распространению рекламы регулируются федеральным законодательством, но при этом порядок и процедуру выдачи разрешений на установку рекламных конструкций, вправе устанавливать органы местного самоуправления, соответствует обстоятельствам дела и нормам права.
Обоснован вывод суда о том, что решение Комитета не нарушает права и законные интересы заявителя.
При разрешении спора судами правильно установлено, что фактически, как такового, отказа в установке рекламной конструкции не было.
Письмо комитета носит разъяснительный характер, что не лишает заявителя права при соблюдении вышеназванных правил обратиться к комитету с соответствующим заявлением на установку рекламной конструкции.
При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены решения, в связи с чем данный судебный акт подлежит отмене и решение суда первой инстанции оставлено в силе.
Руководствуясь ст. ст. 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Московского округа
постановил:
постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2009 года по делу N А40-44900/09-12-311 - отменить.
Решение Арбитражного суда г. Москвы от 27 июля 2009 года по тому же делу оставить в силе.
Председательствующий-судья
В.А.ЛЕТЯГИНА
Судьи:
М.Р.АГАПОВ
И.А.БУКИНА