Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Бурматовой Г.Е., Мунтян Л.Б., при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Вальцевой О.В. (доверенность от 11.04.2011), Авериной Е.С. (доверенность от 14.01.2011), от открытого акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Северо-Запада" Никифоровой Е.О. (доверенность от 31.01.2011 N 9), Юхневича А.В. (доверенность от 01.09.2009), Окунович Г.А. (доверенность от 18.11.2009), Якутовича В.В. (доверенность от 18.11.2009), рассмотрев 08.08.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 05.03.2011 (судья Героева Н.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного суда от 23.05.2011 (судьи Мурахина Н.В., Осокина Н.Н., Чельцова Н.С.) по делу N А52-1114/2010,
установил:
Открытое акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Северо-Запада" (место нахождения: 188300, Ленинградская обл., Гатчинский р-н, г. Гатчина, ул. Соборная, 31, ОГРН 1047855175785; далее - общество, ОАО "МРСК Северо-Запада") обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, г. Псков, ул. Кузнецкая, 13; далее - управление, УФАС) от 17.02.2010 по делу N 01/10/10-ЕМ и вынесенного на его основании предписания от 17.02.2010.
Определением от 19.04.2010 на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по ходатайству УФАС суд первой инстанции приостановил производство по делу "до рассмотрения по существу дела N А52-222/2010". Определением от 22.11.2010 производство по делу возобновлено в связи с устранением обстоятельств, вызвавших его приостановление (статья 146 АПК РФ; том дела II, листы 8 - 11).
Решением от 05.03.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 23.05.2011, заявление общества удовлетворено, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права - положений части 1 статьи 10, статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), отдельных пунктов Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 (далее - Правила технологического присоединения, Правила), пунктов 138, 141 Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2006 N 530 (далее - Правила функционирования розничных рынков).
По мнению УФАС, суды неверно истолковали существо вмененного обществу нарушения, отраженное в оспариваемом решении антимонопольного органа. Управление считает, что злоупотребление обществом своим доминирующим положением выразилось в предъявлении к заявителям необоснованных требований, нарушающих Правила технологического присоединения, "результатом чего явилось (или могло явиться) ущемление интересов других лиц". Вместе с тем навязывание невыгодных условий договора в данном случае рассматривается управлением как одно из действий, запрещенных для занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов. Оно отражено как имеющее квалификационное значение в мотивировочной части оспариваемого решения от 17.02.2010, но, по мнению управления, не относится в данном случае к избранной антимонопольным органом квалификации действий общества.
УФАС обращает внимание на законность и обоснованность своего решения, указывая на нарушение обществом статьи 10 ГК РФ в связи с фактом причинения ОАО "МРСК Северо-Запада" вреда другим лицам (нанесен ущерб 916 лицам, заключившим договоры технологического присоединения).
В судебном заседании представители управления поддержали доводы жалобы, а представители общества отклонили их по основаниям, изложенным в отзыве.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, в период с 23.11.2009 по 10.12.2009 управлением проведена внеплановая проверка общества по вопросу соблюдения требований статьи 10 Закона N 135-ФЗ при осуществлении деятельности по технологическому присоединению энергопринимающих устройств потребителей на территории Псковской области.
В ходе проверки выявлены нарушения обществом Правил технологического присоединения, выразившиеся во включении в договоры невыгодных для заявителей условий по разработке проектной документации, не являющейся обязательной в соответствии с законодательством, строительству сетей за пределами участка заявителей, установке фильтрокомпенсирующих устройств и электронного прибора учета электроэнергии, получению разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору, а также во включении условий фактических действий по присоединению после оплаты счета за поверку схемы включения и определения погрешности 3ф счетчика, требования класса точности прибора учета выше 2,0.
Кроме того, установлен факт несоблюдения ОАО "МРСК Северо-Запада" порядка ценообразования.
Стоимость технологического присоединения для гаражных кооперативов, садоводческих товариществ определена обществом согласно Методическим указаниям по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 21.08.2009 N 201-э/1 (далее - Указания), которые не применяются при расчете стоимости технологического присоединения юридического лица. Оплата указанных работ в отношении некоммерческой организации возможна в размере, не превышающем 550 руб., согласно пункту 14 Указаний, если по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов принято отдельное решение, которым указанные потребители отнесены к тарифной группе "Население". Такого решения принято не было. Приказ Государственного комитета Псковской области по тарифам от 25.11.2008 N 26 не является отдельным решением об отнесении потребителей к тарифной группе "Население".
Факты выявленных нарушений отражены в акте по результатам контрольного мероприятия от 10.12.2009 N 21 (том дела I; листы 94 - 117); приказом УФАС от 12.01.2010 N 1 возбуждено дело N 01/10/10-ЕМ по признакам нарушения ОАО "МРСК Северо-Запада" части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.
По результатам рассмотрения дела N 01/10/10-ЕМ управлением принято решение от 17.02.2010, которым общество признано нарушившим часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции в части злоупотребления доминирующим положением, результатом которого, по мнению УФАС, явилось ущемление интересов других лиц при заключении 916 договоров об осуществлении технологического присоединения, заключенных в период с 05.05.2009 по 03.11.2009, вследствие необоснованных требований к заявителям в нарушение Правил технологического присоединения, а именно:
1) разработки проектной документации для заявителей, когда она не является обязательной в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (подпункт "в" пункта 18 Правил);
2) возложения не предусмотренной Правилами обязанности на Заявителя (подпункт "б" пункта 25.1):
- строительства сетей за пределами участка заявителя;
- установки устройств регулирования напряжения для обеспечения надежности и качества электрической энергии (фильтрокомпенсирующие устройства);
3) установки электронного прибора учета;
4) включение условий фактических действий по присоединению после оплаты счета за поверку схемы включения и определения погрешности 3ф счетчика;
5) требование класса точности прибора учета выше 2,0;
6) возложения обязанности получения для заявителей, указанных в пунктах 12.1 - 14 Правил, перед подключением точки учета разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору;
7) оплаты стоимости технологического присоединения гаражных кооперативов и садоводческих товариществ с нарушением установленного порядка ценообразования (пункт 1 решения).
УФАС также решено выдать обществу предписание о прекращении нарушения части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции: направить предложения своим контрагентам об изменении договоров технологического присоединения, заключенных в период с 05.05.2009 по 03.11.2009, в части ущемления их интересов (пункт 2 решения); передать материалы дела уполномоченному должностному лицу УФАС для возбуждения дела об административном правонарушении по статье 14.31 КоАП РФ в отношении ОАО "МРСК Северо-Запада" (пункт 3 решения).
Предписание УФАС от 17.02.2010 о прекращении нарушения части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ выдано обществу согласно пункту 2 названного решения (том дела I; листы 20 - 51).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, общество обратилось в арбитражный суд, указав на отсутствие с его стороны правовых и фактических признаков вмененного нарушения Закона N 135-ФЗ.
Суды двух инстанций исследовали и оценили представленные участниками спора доказательства, их доводы, установили фактические обстоятельства дела (с учетом результатов ранее рассмотренных арбитражными судами дел и скорректированной в связи с этим позиции управления). Рассмотрев спор по существу, суды указали на отсутствие в сложившейся ситуации в действиях заявителя доказанных признаков вмененного нарушения (часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции).
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).
При истолковании положений антимонопольного законодательства в конкретном случае суды правомерно исходили из следующего.
В силу части 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (пункты 4 и 10 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Правила определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта (группы лиц) закреплены в статье 5 Закона N 135-ФЗ.
Статус общества в целях антимонопольного регулирования установлен управлением применительно к части 5 статьи 5 Закона N 135-ФЗ и пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях", не оспаривается заявителем и подтвержден судами.
В силу части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.
Как указано в пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 30), арбитражным судам следует обратить внимание, что исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.
Также надлежит иметь в виду, что суд или антимонопольный орган вправе признать нарушением антимонопольного законодательства и иные действия (бездействие), кроме установленных частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, поскольку приведенный в названной части перечень не является исчерпывающим. При этом, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 ГК РФ, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.
В отношении действий (бездействия), прямо поименованных в части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, наличие или угроза наступления соответствующих последствий предполагается и не требует доказывания антимонопольным органом.
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 10 ГК РФ не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах.
Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
В случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.
С учетом верного системного восприятия приведенных нормативных положений и официального толкования закона суды приняли во внимание, что сфера применения Закона N 135-ФЗ ограничена определенным кругом общественных отношений. Нарушением же антимонопольного законодательства являются не любые действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, а только те, которые направлены на сохранение или укрепление своего положения на соответствующем товарном рынке с использованием запрещенных методов, наносящих ущерб конкурентам и (или) иным лицам. При этом злоупотребление субъективным правом как оценочная категория может выражаться в создании результата (последствий), количественно и (или) качественно негативного для охраняемых законом общественных отношений, с учетом определенной периодичности (систематики) или устойчивой направленности или очевидных и (или) предполагаемых мотивов. Вместе с тем общественно опасной признается и сама возможность наступления соответствующего результата.
В рассматриваемой ситуации обществу последовательно вменены отдельные нарушения Правил технологического присоединения в связи с их квалификацией по части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. В частности, УФАС признало, что при заключении договоров об осуществлении технологического присоединения общество неправомерно определило (возложило) обязанности по установке фильтрокомпенсирующих устройств и разработке проектной документации, решило вопрос об оплате стоимости технологического присоединения с несоблюдением порядка ценообразования.
По настоящему делу суды приняли во внимание преюдициальное значение обстоятельств (часть 2 статьи 69 АПК РФ), ранее исследованных Арбитражном судом Псковской области при рассмотрении дел N А52-6064/2009 и А52-222/2010. Вступившими в законную силу решениями от 22.01.2010 и 27.04.2010 по указанным делам (проверенными в порядке апелляционного и кассационного производства) установлено отсутствие правовых и фактических оснований для признания общества нарушившим требования части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.
В связи с результатами данных судебных разбирательств антимонопольным органом скорректирована позиция по объему вменения: злоупотребление обществом доминирующим положением выразилось в нарушении Правил технологического присоединения в части включения в договоры невыгодных для заявителей условий по строительству сетей за пределами участка заявителей, установки электронного прибора учета электроэнергии, получения разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору, а также осуществления фактических действий по присоединению после оплаты счета за поверку схемы включения и определения погрешности 3ф счетчика, требования класса точности прибора учета выше 2,0.
Каждое из указанных нарушений Правил оценено судами с правовой и фактической стороны, с учетом представленных управлением и обществом доказательств (документов, оформленных в процессе технологического присоединения), результатов проведенной антимонопольным органом проверки и материалов антимонопольного производства.
Суды обоснованно констатировали, что в рассматриваемом случае управлением не представлено доказательств возложения обществом на заявителей обязанности по строительству сетей за пределами их участков. Этот вывод судов основан на правильной оценке соответствующих условий договоров об осуществлении технологического присоединения (пункты 1.1 и 1.2), а равно пунктов 1.2 и 2.1 технических условий, при отсутствии тех или иных выявленных управлением претензий заявителей относительно существа вменяемого нарушения и (или) толкования условий договоров.
По мнению управление, технические условия в части установки электронного счетчика не соответствует пункту 138 Правил функционирования розничных рынков и пункту 2.6 Правил учета электрической энергии, утвержденных Минтопэнерго Российской Федерации 19.09.1996.
При этом УФАС не отрицает, что электронный прибор внесен в Государственный реестр средств измерений, а право выбора средства измерения принадлежит заявителю, а не обществу.
Суды правомерно сочли, что пункт 25.1 Правил технологического присоединения предусматривает обязанность для сетевой организации указать в технических условиях для заявителей, помимо иных, требования к приборам учета электрической энергии. Следовательно, общество обязано было указать на соответствующий прибор, а заявители могли выразить несогласие с ним в установленном порядке, что материалами дела не подтверждено.
В рамках антимонопольного производства управлением не выявлены претензии каких-либо заявителей относительно ущемления их интересов такими действиями общества. УФАС не дана оценка взаимоотношениям заявителей и сетевой организации как ввиду определенной стоимости такого прибора, так и чрезмерности требований общества в связи с имеющим правовое значение (согласно пункту 25.1 Правил) критерием обеспечения контроля величины максимальной мощности. Соответствующие доводы общества об определенных климатических условиях и оптимизации расходов на организацию учета электроэнергии в интересах потребителей оставлены управлением без внимания.
Вместе с тем комплексная оценка судами спорных правоотношений сопряжена с пунктом 15 Правил технологического присоединения и отсутствием выявленного УФАС нарушения обществом порядка согласования договорных условий.
Согласно названному пункту сетевая организация обязана направить заявителям заполненный и подписанный ею проект договора в 2 экземплярах и технические условия как неотъемлемое приложение к этому проекту договора в течение 30 дней с даты получения заявки. Заявитель подписывает оба экземпляра проекта договора в течение 30 дней с даты получения проекта договора и направляет один экземпляр сетевой организации. В случае несогласия с представленным проектом договора заявитель вправе направить сетевой организации мотивированный отказ от подписания проекта договора с предложением об изменении представленного проекта. В случае ненаправления заявителем подписанного проекта договора либо мотивированного отказа от его подписания ранее поданная таким заявителем заявка аннулируется.
Материалами дела подтверждается и судами установлено, что согласно приведенным нормативным требованиям общество направляло заявителям проекты договоров об осуществлении технологического присоединения с техническими условиями, в которых указано на необходимость разработки заявителем проектной документации в границах его земельного участка согласно обязательствам, предусмотренным техническими условиями, которые являются приложением к договорам. Направляя проекты договоров, общество в сопроводительных письмах указывало заявителям на вышеуказанные обстоятельства (по сути разъясняя им права в рамках Правил). Однако фактов направления заявителями обществу разногласий к договорам управлением не установлено.
Верно оценив существо вменяемого управлением нарушения (с учетом выводов, изложенных в мотивировочной и резолютивной частях оспариваемого решения УФАС), суды обоснованно признали имеющим квалифицирующее значение решение вопроса о навязывании обществом условий договоров.
Поэтому суды указали, что в данном случае факт направления заявителям оферты не свидетельствует о навязывании обществом условий договора. Для квалификации действий как навязывание невыгодных условий договора управление должно представить доказательства того, что согласие заявителей на условия договора является вынужденным. Из материалов дела не следует, что общество совершало какие-либо действия по принуждению заявителей под угрозой наступления неблагоприятных последствий к заключению договора на предложенных им условиях. Доказательств иного в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ управление не представило.
Кроме того, оценивая действия ОАО "МРСК Северо-Запада" в целом, при заключении договоров в проверенный УФАС период, суды приняли во внимание следующие обстоятельства.
До возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства общество признало и устранило нарушения, выразившиеся во включении в договоры технологического присоединения условий по выполнению действий по присоединению только после оплаты счета за проверку схемы включения и определения погрешности 3ф счетчика, требования класса точности прибора учета выше 2.0, возложения обязанности получения для заявителей разрешения на подключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору.
24.12.2009 общество представило в управление особое мнение к акту проверки от 10.12.2009 N 21, в котором указано на устранение данных нарушений путем направления заявителям откорректированных технических условий для приведения требований в соответствие с Правилами, с приложением типового информационного письма филиала для заявителей с предложением внести корректировки в технические условия (том дела II; листы 37 - 43).
Приказом руководителя филиала общества от 31.12.2009 N 346 "Об итогах проверки УФАС по Псковской области" директорам производственных отделений указано на направление заявителям откорректированных технических условий по вышеназванным нарушениям. В данном приказе установлены срок его исполнения - 20.01.2010, а также обязанность представления отчета об исполнении.
Указанные документы оценены судами в совокупности и взаимной связи с иными доказательствами, что обоснованно позволило им признать наличие у управления оснований для прекращения рассмотрения дела в отношении общества применительно к пункту 1 части 1 статьи 48 Закона N 135-ФЗ. Кроме того, на момент выдачи предписания от 17.02.2010 оно по сути уже было исполнено обществом.
Таким образом, правильная судебная оценка представленных управлением и обществом доказательств свидетельствует об отсутствии в действиях последнего доказанного намерения достигнуть противоправного результата - ущемления интересов своих контрагентов (заявителей) с использованием своего доминирующего положения. Выводы судов по существу спора согласуются с пунктом 4 постановления Пленума ВАС РФ N 30 и не подлежат переоценке.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда Псковской области от 05.03.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2011 по делу N А52-1114/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.
Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ
Судьи
Г.Е.БУРМАТОВА
Л.Б.МУНТЯН