(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 22.11.2012.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Забурдаевой И.Л.,
судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.
без участия представителей лиц, участвующих в деле,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -
администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район"
на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 05.04.2012,
принятое судьей Камаевой А.В., и
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2012,
принятое судьями Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., Урлековым В.Н.,
по делу N А38-37/2012
по заявлению администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район"
(ИНН: 1203001273, ОГРНИП: 1021200560150)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл
(ИНН: 1215026787, ОГРН: 1021200772251)
о признании недействительными решения и предписания,
третьи лица - индивидуальный предприниматель Китаев Сергей Львович,
Иванова Валентина Михайловна,
Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Республике Марий Эл
(ИНН: 1200000994, ОГРНИП: 1021200787519), и
установил:
администрация муниципального образования "Звениговский муниципальный район" (далее - Администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением и дополнением к нему о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 11.11.2011 по делу N 02-11/15-11.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Китаев Сергей Львович, Иванова Валентина Михайловна, Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Республике Марий Эл.
Решением суда от 05.04.2012 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2012 решение суда отменено в части отказа Администрации в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 решения и предписания антимонопольного органа, в данной части требование Администрации удовлетворено; в остальной части решение суда оставлено без изменения.
Администрация не согласилась с принятыми решением и постановлением (в части оставления без изменения решения) и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которых просит отменить их.
По мнению заявителя, суды неправильно истолковали пункты 7, 17 части 1 статьи 4, часть 1 статьи 15, статью 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Спорные действия Администрации не повлекли негативных последствий для конкуренции, так как земельный участок предоставлен физическому лицу, а жалоба в Управление поступила от хозяйствующего субъекта - индивидуального предпринимателя, конкурентные отношения между данными субъектами отсутствуют. Управление вышло за пределы своих полномочий, приняв оспариваемое решение.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.
Управление и третьи лица отзывы на кассационную жалобу не представили.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.
Законность принятых судебных актов (в обжалуемой части) проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 16.08.2011 в Управление обратился ИП Китаев С.Л. с заявлением о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства при предоставлении в аренду земельного участка площадью 2886 квадратных метров, с кадастровым номером 12:14:4701001:185, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, деревня Мари-Луговая, ул. Набережная, участок 22.
Усмотрев в действиях органа местного самоуправления признаки нарушения антимонопольного законодательства, Управление на основании приказа руководителя от 20.09.2011 N 277 возбудило в отношении Администрации дело N 02-11/15-11 о нарушении антимонопольного законодательства.
По результатам рассмотрения материалов дела Управление вынесло решение от 11.11.2011, в соответствии с которым признало в действиях органа местного самоуправления нарушение части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции, выразившееся в издании постановления от 30.07.2010 N 565 "О предоставлении в аренду земельного участка Ивановой В.М.", что повлекло ограничение конкуренции.
Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание, в котором ему предлагалось в срок до 30.11.2011 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем расторжения договора от 30.07.2010 N 85 аренды земельного участка площадью 2886 квадратных метров, кадастровый номер 12:14:4701001:185, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, деревня Мари-Луговая, ул. Набережная, участок 22. О выполнении органу местного самоуправления предлагалось сообщить в Управление в пятидневный срок после исполнения предписания.
Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением.
Руководствуясь статьями 65, 71, 162, частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15, статьями 22, 23, 41, 50 Закона о защите конкуренции, пунктом 11 статьи 1, пунктом 1 статьи 28, статьями 29, 30, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2011 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьей 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, при этом исходил из правомерности принятых Управлением решения и предписания.
Первый арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права, однако пришел к выводу о том, что у Управления отсутствовали основания для принятия решения о выдаче предписания и выдачи самого предписания, поэтому на основании пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отменил решение суда первой инстанции в части отказа Администрации в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 решения и предписания антимонопольного органа; в данной части требование Администрации удовлетворил и признал недействительным пункт 2 решения и предписание Управления; в остальной части решение суда оставил без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).
Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Как следует из материалов дела и установили суды, земельный участок площадью 2886 квадратных метров был сформирован для возможного предоставления для индивидуального жилищного строительства и внесен в государственный кадастр недвижимости 13.10.2009 с присвоением кадастрового номера 12:14:4701001:185, что подтверждается представленным в материалы дела кадастровым паспортом.
На получение спорного земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства поступило два заявления, однако торги на право заключения договора аренды Администрация не провела.
Впоследствии земельному участку изменен вид разрешенного использования: с существующего вида "для индивидуального жилищного строительства" на другой вид - "для строительства базы отдыха".
Иванова В.М. обратилась в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении указанного земельного участка площадью 2886 квадратных метров для строительства базы отдыха.
Администрация по результатам рассмотрения заявления Ивановой В.М. издала постановление от 17.03.2010 N 190 "О предварительном согласовании места для строительства базы отдыха".
Постановлением Администрации от 30.07.2010 N 565 спорный земельный участок предоставлен Ивановой В.М. в аренду для строительства базы отдыха на срок с 28.07.2010 по 26.07.2011.
Орган местного самоуправления и Иванова В.М. 30.07.2010 заключили договор аренды N 85 земельного участка сроком действия с 28.07.2010 по 26.07.2011.
Администрация издала постановление от 01.07.2011 N 501 "О заключении договора аренды земельного участка с Ивановой В.М.", в соответствии с которым Ивановой В.М. предоставлен в аренду сроком на 5 (пять) лет, с 27.07.2011 по 26.07.2016, земельный участок площадью 2886 квадратных метров, кадастровый номер 12:14:4701001:185.
Администрация и Иванова В.М. 01.07.2011 заключили договор аренды N 56-Д указанного земельного участка, который был зарегистрирован в установленном законом порядке.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 указанного Кодекса.
Суды установили, что уполномоченным органом по распоряжению земельными участками, находящимися в ведении муниципального образования Звениговского района Республики Марий Эл, является Администрация.
В соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Наличие сформированного земельного участка исключает возможность повторного проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта на этом же земельном участке, то есть проведения в отношении земельного участка мероприятий, предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.
В пункте 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 указанной статьи, если иной порядок не установлен Кодексом.
В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
На основании изложенного суды пришли к правильным выводам о том, что проведение торгов соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающему сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В противном случае у заинтересованных лиц появляется возможность получить (предоставить) земельный участок, пользующийся повышенным спросом, без проведения торгов. Между тем целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект торгов. Подача нескольких заявок на предоставление одного и того же земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, представляет собой конкуренцию.
Следовательно, у Администрации отсутствовали основания для удовлетворения заявления Ивановой В.М. и организации процедуры предоставления испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
Суды правомерно отклонили довод заявителя о возможности предоставления спорного земельного участка в аренду Ивановой В.М. без проведения аукциона в связи с проведением процедуры предварительного согласования места размещения объекта для другого вида разрешенного использования земельного участка.
В силу положений Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет.
Суды установили, что спорный земельный участок, на получение которого в аренду были поданы два заявления - ИП Китаевым С.Л. и Ивановой В.М., находится в муниципальной собственности и поставлен на кадастровый учет 13.10.2009; с этого момента площадь земельного участка не изменялась; земельный участок с кадастрового учета не снимался; его кадастровый номер не изменялся.
Постановлением администрации муниципального образования "Исменецкое сельское поселение" от 27.01.2010 N 2 на основании публичных слушаний деревни Мари-Луговая вид разрешенного использования участка с кадастровым номером 12:14:4701001:185 был изменен.
Такую характеристику земельного участка, как вид разрешенного использования, Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" относит к дополнительным сведениям, а значит, если уникальные характеристики земельного участка остаются неизменными, его следует считать сформированным независимо от того, изменяется ли вид разрешенного использования земельного участка.
Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что предоставление в аренду спорного земельного участка должно осуществляться в порядке, определенном пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть путем проведения торгов.
В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
В силу изложенного является правомерным вывод судов о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Суды обоснованно отклонили довод Администрации о невозможности в рассматриваемом случае ограничения конкуренции в связи с предоставлением земельного участка физическому лицу, тогда как Китаев С.Л., который также подал заявление, является индивидуальным предпринимателем и не может быть конкурентом Ивановой В.М.
Суды установили, что строительство базы отдыха подразумевает ее дальнейшее использование в целях осуществления предпринимательской деятельности и извлечения прибыли, в связи с чем предоставление земельного участка конкретному лицу без проведения торгов и предварительного информирования о них нарушает права и интересы неопределенного круга лиц (не только Китаева С.Л.), создает преимущества отдельным лицам и ограничивает конкуренцию между субъектами предпринимательской деятельности в соответствующей сфере.
Кроме того, поскольку процедура предоставления земельных участков урегулирована Земельным кодексом Российской Федерации, спорный земельный участок мог быть предоставлен только путем проведения торгов.
Ссылка Администрации на то, что Управление вышло за пределы своих полномочий, приняв оспариваемое решение, также обоснованно отклонена судами.
В статье 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
Таким образом, решение антимонопольного органа в части признания действий Администрации нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1), а также в части передачи материалов дела N 02-11/15-11 соответствующему должностному лицу для возбуждения административного производства (пункт 3) принято в пределах компетенции Управления, не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Администрации.
Довод Администрации о том, что суды необоснованно сослались на пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", отклоняется, как основанный на неверном толковании норм права.
В силу пункта 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 N 220, не требуется проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В рассматриваемом случае товарный рынок Управлением определен, и, исходя из обстоятельств дела и пункта 1.4 указанного порядка, определение дополнительных характеристик рынка не требуется.
Доводы Администрации, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом округа в полном объеме и отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм права, направлены на иную оценку исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в полномочия кассационной инстанции не входит.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.
Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.
В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 05.04.2012 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2012 по делу N А38-37/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
И.Л.ЗАБУРДАЕВА
Судьи
Н.Ш.РАДЧЕНКОВА
А.И.ЧИГРАКОВ