Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 26 марта 2014 года.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
Председательствующего: В.М.Голикова
Судей: И.С.Панченко, О.Н.Трофимовой
при участии:
от заявителя: открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Приморская генерация" - Черепанова Ю.Н., представитель по доверенности от 13.01.2014 N 51/25;
от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю - представитель не явился;
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Приморская генерация"
на решение от 17.07.2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2013
по делу N А51-2556/2013
Арбитражного суда Приморского края
дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Е.И.Голуб; в суде апелляционной инстанции судьи: Н.Н.Анисимова, А.В.Гончарова, О.Ю.Еремеева
по заявлению открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Приморская генерация"
к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю
о признании незаконными и отмене акта проверки и предписания
Арбитражный суд Приморского края решением от 17.07.2013, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2013, отказал открытому акционерному обществу "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Приморская генерация" (ОГРН 1051401746769, место нахождения филиала: 690034, Приморский край, г. Владивосток, ул. Фадеева, 47а; далее - общество) в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (ОГРН 1042503038467, место нахождения: 690029, Приморский край, г. Владивосток, ул. Суханова, 3; далее - Госпожнадзор, административный орган) от 09.11.2012 N 71/1/27 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.
Этим же решением суд первой инстанции прекратил производство по делу в части требования общества о признании незаконным и отмене акта проверки Госпожнадзора.
В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, предлагает указанные судебные акты отменить и принять новый судебный акт.
Доводы заявителя жалобы сводятся к тому, что результаты проверки (акт проверки N 71 и предписание N 71/1/27), проведенной Госпожнадзором с грубым нарушением требований, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), не могут являться доказательствами нарушения обязательных требований пожарной безопасности и подлежат отмене.
Так, заявитель жалобы считает неправомерным истребование в ходе проверки у ведомственной пожарной охраны общества специального разрешения (лицензии) на осуществление деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров, поскольку соблюдение требований, установленных Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ), не является предметом плановой проверки, установленным Распоряжением руководителя Госпожнадзора от 08.10.2012 N 71.
Кроме того, по мнению заявителя жалобы, в ходе проведения плановой проверки на основании распоряжения от 08.10.2012 N 71 было проверено выполнение предписания N 21/1/9 Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Приморскому краю, срок исполнен которого истек 15.10.2012. В результате проверки данного предписания в отношении общества 09.11.2012 составлен протокол N 572 об административном правонарушении, предусмотренном частью 12 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Заявитель жалобы полагает, что в рассматриваемом случае для проверки исполнения предписания должна быть назначена внеплановая проверка на основании соответствующего распоряжения.
Заявитель жалобы также считает неправомерным прекращение производства по делу в отношении требований общества о признании незаконным и отмене акта проверки от 09.11.2012 N 71, поскольку данный документ отражает результаты плановой проверки, проведенной с грубым нарушением требований, установленных Законом N 294-ФЗ.
Представитель общества в судебном заседании доводы кассационной жалобы поддержала в полном объеме.
Госпожнадзор отзыв на жалобу не представил; надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своего представителя для участия в судебном заседании не обеспечил.
Исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, и выступлении представителя общества, суд кассационной инстанции проверил правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и находит жалобу не подлежащей удовлетворению в силу следующего.
Как видно из материалов дела, на основании распоряжения Госпожнадзора от 08.10.2012 N 71 в период с 15 октября по 9 ноября 2012 года проведена плановая выездная проверка соблюдения требований пожарной безопасности в зданиях и помещениях структурного подразделения общества - Партизанская ГРЭС по адресу: г. Партизанск, ул. Свердлова, 2.
В ходе проверки выявлен ряд нарушений требований пожарной безопасности, в том числе: ведомственная пожарная охрана, расположенная по адресу: г. Партизанск, ул. Свердлова, 2 осуществляет деятельность по тушению пожаров без специальной лицензии.
По факту выявленных нарушений составлен акт проверки от 09.11.2012 N 71 и выдано предписание от 09.11.2012 N 71/1/27 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.
Не согласившись с актом проверки и предписанием, посчитав, что они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене указанных ненормативных актов.
Прекращая производство по делу в части требования о признании акта проверки от 09.11.2012 N 71 недействительным, суд правомерно исходил из того, что под ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.
Акт проверки от 09.11.2012 N 71, оспариваемый обществом по данному делу, не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку содержит лишь перечень нарушений, выявленных органом пожарного надзора.
Прекратив производство по делу в части требований о признании недействительным акта проверки, суд исходил из того, что указанный акт проверки не может быть оспорен в суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку не обладает признаками ненормативного правового акта.
Согласно статье 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.
В силу статьи 1 Закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; под нормативными документами по пожарной безопасности понимаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности; под нарушением требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
Из анализа вышеприведенных норм следует, что нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом, ответственным за их соблюдение, установленных норм, стандартов и правил в области пожарной безопасности.
Полномочия должностных лиц органов государственного пожарного надзора на проведение проверки и принятие оспариваемых актов определены в статье 6 Закона N 69-ФЗ, пунктами 8, 9, 10 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, пунктом 8 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент N 375).
В силу пунктов 8, 25, 26, 52, 59 Административного регламента N 375 выдача предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности является заключительным этапом выполнения административных процедур при исполнении органами государственного пожарного надзора государственной функции по проведению проверок в области соблюдения правил противопожарной безопасности.
Согласно пункту 45 Административного регламента N 375, во время проведения плановой проверки соблюдении требований противопожарной безопасности административный орган осуществляет, в том числе, анализ сведений, содержащихся в документах, устанавливающих правообладателя объекта защиты, права и обязанности уполномоченных должностных лиц органа власти или объекта защиты, в отношении которого проводится проверка.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (части 2, 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).
Пунктом 8 части 2 статьи 14 указанного Закона установлено, что в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются, в том числе: перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.
На основании части 3 статьи 15 этого же Закона при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе: требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.
По правилам части 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 названного Закона в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Части 1 и 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ предусматривают, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Довод общества о нарушении Госпожнадзором требований Закона N 294-ФЗ в связи с отсутствием уведомления, направленного в адрес заявителя, о проведении внеплановой выездной проверки на предмет проверки выполнения предписания N 21/1/9, срок исполнения которого истек 15.10.2012, является несостоятельным, поскольку из материалов дела усматривается, что в отношении Партизанской ГРЭС проводилась плановая выездная проверка, уведомление о проведении которой было направлено обществу посредством электронной почты на электронный адрес, указанный на официальном сайте компании и фирменном бланке.
В рамках рассмотрения дела N А51-30375/2012 по заявлению общества об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, выявленных в результате проверки на основании распоряжения от 08.10.2012 N 71, установлена законность организации и проведения проверки требований пожарной безопасности.
Тот факт, что проверка выполнения требований по ранее выданному предписанию N 21/1/9 не являлась предметом плановой проверки, не свидетельствует о том, что у административного органа не имелось оснований для выдачи оспариваемого предписания с указанием нарушений (пункты 27, 28), выявленных впервые предыдущей проверкой и не исполненных обществом к моменту проведения настоящей проверки.
Более того, учитывая, что из пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует прямая обязанность проверяющего органа при выявлении нарушения выдать соответствующее предписание об его устранении, административный орган, установив нарушение требований пожарной безопасности в гараже и тракте топливоподачи, обосновано обязал общество устранить данные нарушения. При этом обществом факт совершения нарушений, закрепленных в пунктах 27, 28 предписания, не оспаривается.
Также несостоятельными являются доводы общества о допущенных административным органом грубых нарушениях при проведении проверки со ссылками на судебные акты мирового судьи, а также Партизанского городского суда, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ для арбитражного суда обязательны вступившие в законную силу решения суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому, а не административному делу.
Судами правомерно отклонен довод общества о том, что в ходе проверки органом пожарного надзора неправомерно была запрошена лицензия на осуществление вневедомственной пожарной охраной деятельности по тушению пожаров, поскольку пунктом 8 распоряжения от 08.10.2012 N 71 предусмотрены правовые основания проведения проверки: Закон N 294-ФЗ, Закон N 69-ФЗ, Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее по тексту - Закон N 123-ФЗ), Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре".
Согласно статье 6.1 Закона N 69-ФЗ, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных названной статьей. При этом предметом проверки является соблюдение на объекте защиты установленных требований пожарной безопасности.
Статьей 5 Закона N 123-ФЗ установлено, что каждый объект защиты должен иметь создаваемую с целью предотвращения пожара и обеспечения безопасности людей и защита имущества при пожаре, систему обеспечения пожарной безопасности включающей в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.
В соответствии со статьей 3 Закона N 69-ФЗ лицензирование деятельности в области пожарной безопасности, наряду с реализацией прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности является одной из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности. При этом необходимость лицензирования, в том числе и в области пожарной безопасности, того или вида деятельности в действительности определяется Законом N 99-ФЗ и иными подзаконными актами.
Следовательно, установленный в ходе проверки факт отсутствия лицензии у ведомственной охраны не может рассматриваться как проверка лицензионной деятельности общества, не относящаяся к предмету проверки, поскольку материалами дела подтверждается, что административным органом осуществлялась проверка требований пожарной безопасности на объекте, принадлежащем обществу, при которой было установлено окончание срока действия лицензии ведомственной пожарной охраны.
Кроме того, судами установлено, что административным органом лицензия у заявителя не запрашивалась, условия ведения лицензионной деятельности не проверялись, доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено.
Поскольку доводы, приведенные обществом в кассационной жалобе, не подтверждают неправильного применения судами норм права, то в силу отсутствия оснований, предусмотренных частями 1 - 4 статьи 288 АПК РФ, обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа
постановил:
решение от 17.07.2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2013 по делу N А51-2556/2013 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Возвратить открытому акционерному обществу "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Приморская генерация" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 000 руб., излишне уплаченную при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 25.11.2013 N 4912.
Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
В.М.ГОЛИКОВ
Судьи
И.С.ПАНЧЕНКО
О.Н.ТРОФИМОВА