N А06-11105/2022
Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2023 года.
Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе
председательствующего судьи Пузиной Е.В.,
судей Акимовой М.А., Комнатной Ю.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Глебовой В.К.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда
апелляционную жалобу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Астраханкой области "Городская поликлиника N 1"
на решение Арбитражного суда Астраханской области от 31 мая 2023 года по делу N А06-11105/2022
по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Астраханкой области "Городская поликлиника N 1" (414057, г. Астрахань, ул. Михаила Луконина, д. 12, корпус 3, литер А, пом. 081, ОГРН 1023000829312, ИНН 3017017946)
к Управлению Федерального Казначейства по Астраханской области (414056, г. Астрахань, ул. Латышева, д. 6 Г, ОГРН 1023000851719, ИНН 3015010078)
заинтересованные лица: Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Астраханской области (414040, г. Астрахань, ул. Победы, д. 41, ОГРН 1023000826892, ИНН 3015009330), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (127055, г. Москва, вн.тер.г мо Тверской, ул. Новослободская, д. 37, к. 4 А, ОГРН 1027739712857, ИНН 7727032382)
о признании недействительными абзацев 1,2,3 пункта 1 акта выездной проверки от 30 сентября 2022 г. Управления Федерального Казначейства по Астраханской области; о признании недействительными абзацев 1,2,3 представления Управления Федерального Казначейства по Астраханской области от 09 ноября 2022 г.,
без участия в судебном заседании представителей сторон,
установил:
в Арбитражный суд Астраханской области обратилось Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Астраханкой области "Городская поликлиника N 1" (далее - ГБУЗ АО "ГП N 1", Поликлиника, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными абзацев 1,2,3 пункта 1 акта выездной проверки от 30 сентября 2022 г. Управления Федерального Казначейства по Астраханской области (далее - УФК по Астраханской области, Казначейство), о признании недействительными абзацев 1,2,3 представления Управления Федерального Казначейства по Астраханской области от 09 ноября 2022 г.
Решением суда первой инстанции от 31 мая 2023 года в удовлетворении заявленных требований о признании недействительными абзацев 1, 2, 3 представления от 09 ноября 2022 г. отказано. В части требований Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Астраханкой области "Городская поликлиника N 1" о признании недействительными абзацев 1,2,3 пункта 1 акта выездной проверки от 30 сентября 2022 г. производство по делу прекращено.
Поликлиника не согласилась с принятым судебным актом в части отказа в признании недействительными абзацев 1, 2, 3 представления от 09 ноября 2022 г. и обратилась в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в указанной части отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Апелляционная жалоба мотивирована тем, что согласно части 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя прочие расходы. Проведенной ТФОМС проверкой использования средств ОМС факта нецелевого расходования средств ОМС не установлено.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, выражающих несогласие с решением суда первой инстанции в остальной части.
УФК по Астраханской области представлен отзыв на апелляционную жалобу, в порядке статьи 262 АПК РФ, согласно которому, Казначейство возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Каких-либо возражений о пересмотре судебного акта только в обжалуемой части от сторон не поступило.
Апелляционный суд, с учетом отсутствия возражений сторон, в соответствии с положениями части 5 статьи 268 АПК РФ пересматривает решение суда первой инстанции только в обжалуемой части.
Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.
Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru), что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.
Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в его отсутствие.
Законность решения Арбитражного суда Саратовской области проверена Двенадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, УФК по Астраханской области в период с 08.08.2022 по 23.09.2022 на основании приказа от 04.08.2022 N 487 "О назначении внеплановой выездной проверки государственного бюджетного учреждения здравоохранения Астраханской области "Городская поликлиника N 1", в соответствии с поручением Федерального казначейства от 28 июня 2022 г. N 07-04-05/17-15853 проведено контрольное мероприятие по проверке осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта РФ в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферы из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за период 2020 - 2021 годы.
По результатам внеплановой выездной проверки составлен Акт выездной проверки ГБУЗ Астраханской области "Городская поликлиника N 1" от 30 сентября 2022 г. (т. 2 л.д. 59-122).
В подпункте 1 пункта 2 Акта (т. 2 л.д. 119 и обратная сторона) отражено, что в ходе проверки выявлено нецелевое использование средств государственного внебюджетного фонда:
- в нарушение части 7 статьи 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ), пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на оплату медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования в Астраханской области на 2020 год (далее - Тарифное соглашение) Больницей произведена оплата за счет средств обязательного медицинского страхования расходов, на оплату штрафов на основании Решения и Предписаний на общую сумму 93 585 рублей 70 копеек.
- в нарушение части 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ, пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на 2021 год Больницей произведена оплата за счет средств обязательного медицинского страхования расходов, на оплату штрафов на основании Решения и Предписаний на общую сумму 10 966 рублей 73 копеек.
- в нарушение части 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ, пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на 2021 год Больницей произведена оплата за счет средств обязательного медицинского страхования расходов, на оплату пени на основании Решений на общую сумму 579 445 рублей 60 копеек.
09.11.2022 заявителю Казначейством выдано Представление N 25-19-11/5908 (т. 1 л.д. 41-45), согласно пунктам 1, 2, 3 которого в ходе контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения:
1. В нарушение части 7 статьи 35 Федерального закона N 326/ФЗ, пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на 2020 год 29 января 2020 г. Больницей произведена оплата за счет средств обязательного медицинского страхования расходов, на оплату штрафов на основании Решения и Предписаний на общую сумму 93 585 рублей 70 копеек.
2. В нарушение части 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ, пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на 2021 год 19 января 2021 г. Больницей произведена оплата за счет средств обязательного медицинского страхования расходов, на оплату штрафов на основании Решения и Предписаний на общую сумму 10 966 рублей 73 копеек.
3. В нарушение части 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ, пункта 1.2.4 Тарифного соглашения на 2021 год 19 января 2021 г. Больницей произведена оплата за счет средств обязательного медицинского страхования расходов, на оплату пени на основании Решений на общую сумму 579 445 рублей 60 копеек.
В резолютивной части Представления Казначейством указано:
1) по пункту 1 настоящего представления устранить нарушение (обеспечить возврат в доход бюджета федерального фонда обязательного медицинской страхования суммы нецелевого использования средств в размере 93585 рублей 70 копеек, источником финансового обеспечения которых являются средства обязательного медицинского страхования) и принять меры по устранению причин и условий (разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения) в срок до 03.07.2023;
2) по пункту 2 настоящего представления устранить нарушение (обеспечить возврат в доход бюджета федерального фонда обязательного медицинской страхования суммы нецелевого использования средств в размере 10 966 рублей 73 копейки, источником финансового обеспечения которых являются средства обязательного медицинского страхования) и принять меры по устранению причин и условий (разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения) в срок до 03.07.2023;
3) по пункту 3 настоящего представления устранить нарушение (обеспечить возврат в доход бюджета федерального фонда обязательного медицинское страхования суммы нецелевого использования средств в размере 5,791445 рублей 60 копеек, источником финансового обеспечения которых являются средств обязательного медицинского страхования) и принять меры по устранению причин и условий (разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения) в срок до 03.07.2023.
Полагая, что акт проверки и представление в оспариваемой части являются незаконными, нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя, Поликлиника обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Установив, что требование об оспаривании акта выездной проверки от 30.09.2022 не может являться предметом самостоятельной судебной оценки, суд прекратил производство по настоящему делу в указанной части. Отказывая в удовлетворении остальной части заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что у заявителя отсутствовали основания для оплаты начисленных пеней и штрафов за счет средств ОМС.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции исходит из следующего.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
Отношения, возникающие в связи с осуществлением ОМС, регулируются Законом N 326-ФЗ, согласно которому средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, подлежащим использованию строго в соответствии с целевым назначением.
В пункте 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) установлено, что медицинские организации обязаны использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.
Средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в страховую медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования. Для осуществления операций с целевыми средствами страховые медицинские организации открывают отдельные банковские счета в кредитных организациях, соответствующих требованиям, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 14 Закона N 326-ФЗ).
Согласно изложенной в определении от 24.10.2013 N 1648-О позиции Конституционного Суда Российской Федерации в системе действующего правового регулирования средства ОМС, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам ОМС, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере ОМС, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.
Согласно части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Согласно части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.
В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.
Частью 2 указанной статьи Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением, заключаемым между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона. Требования к структуре и содержанию указанного тарифного соглашения устанавливаются Федеральным фондом.
Структура тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС на территории Астраханской области в 2020, 2021 годах установлена положениями части 1 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, пунктом 1.2.4 Тарифного соглашения на 2020 год и Тарифного соглашения на 2021 год (т. 2 л.д. 104-131).
Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по ОМС приведена в разделе XII Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила N 108н).
Согласно пункту 192 Правил N 108н в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, а также затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).
УФК по Астраханской области установлено, что в 2020, 2021 годах ГБУЗ АО "ГП N 1" произвело оплату штрафов за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание медицинское помощи ненадлежащего качества на основании решений и Предписаний за счет средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства ОМС (в 2020 году на общую сумму 93 585 руб. 70 копеек и в 2021 году на общую сумму 10 966 руб. 73 коп.). Кроме того, Поликлиникой за счет средств ОМС произведена оплата пени на сумму 579 445 руб. 60 коп.
Между тем, как правомерно указали УФК и суд, расходы на уплату штрафов и пени не предусмотрены Федеральным законом N 326-ФЗ, оплата штрафа и пени на основании Требования не является необходимым условием для обеспечения деятельности медицинской организации.
Расходы на оплату штрафа и пени не относятся ни к категории затрат медицинской организации, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемых в процессе ее предоставления, ни к категории затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемых непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), а пеня в данном случае выступает мерой государственного принуждения, обеспечивающей реализацию публичного интереса в своевременном поступлении суммы налога в бюджет (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.11.2020 N 305-ЭС20-2879 по делу N А40-86746/2019).
Также расходы на оплату пеней и штрафа не входят в установленный в пунктах 192 - 195 Правил N 108н перечень видов затрат медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), которые включаются в состав тарифа на оплату медицинской помощи.
Судом первой инстанции правомерно учтено, что из письма Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ от 23.07.2013 N 5423/21-и следует, что к числу основных задач распределения затрат относится разнесение затрат по видам оказываемых услуг по источникам финансирования, поскольку затраты на оказание одних и тех же видов услуг при различных источниках финансирования могут оказаться различными. При этом недопустимы ситуации, когда при наличии нескольких источников финансирования определенные виды затрат будут возмещаться исключительно за счет средств ОМС. В данном случае учреждение осуществляет один вид деятельности - оказание медицинской деятельности и имеет несколько источников финансирования.
Учитывая изложенное, суд сделал правильный вывод об отсутствии оснований для оплаты начисленных пеней и штрафов за счет средств ОМС и о законности оспариваемого представления Казначейства от 09.11.2022 в части нарушений, указанных в пунктах 1, 2, 3.
Обжалуя решение суда первой инстанции, ГБУЗ АО "ГП N 1" ссылается на то, что согласно части 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя прочие расходы. Данный довод был предметом рассмотрения в суде первой инстанции и правомерно судом отклонен.
Проанализировав вышеперечисленные нормы права, условия Тарифного соглашения на 2020 год и Тарифного соглашения на 2021 год, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что расходы на оплату штрафов за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание медицинское помощи ненадлежащего качества на основании решений и Предписаний, пени не входят в состав тарифа на оплату медицинской помощи и подлежат оплате за счет собственных средств медицинской организации либо иных источников финансирования, так как данный вид расходов не связан с оказанием медицинской помощи. Штраф за неоказание, несвоевременное оказание либо оказание медицинское помощи ненадлежащего качества является мерой ответственности медицинской организации за совершение соответствующего нарушения, а пени по решениям и требованиям налогового органа в данном случае выступает мерой государственного принуждения, обеспечивающей реализацию публичного интереса в своевременном поступлении суммы страховых взносов в бюджет.
Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18.11.2022 по делу N А81-4692/2022, в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.06.2023 г. по делу N А39-5313/2022.
Ссылка подателя жалобы на то, что проведенной ТФОМС проверкой использования средств ОМС факта нецелевого расходования средств ОМС не установлено, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку проверка ТФОМС, по результатам которой составлен акт плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования полученных государственным бюджетным учреждением здравоохранения Астраханской области "Городская поликлиника N 1" от 03.03.2022 N 5, предметом рассмотрения в рамках настоящего дела не являлась.
Податель жалобы ссылается на приказ Минфина России ль 29.11.2017 г. N 209н "Об утверждении Порядка применения классификации операций сектора государственного управления" и считает, что статья 290 "Прочие расходы" подстатья 292 "штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах, законодательства о страховых взносах" предоставляет право оплачивать пени из средств фонда ОМС
Однако указанный Порядок разработан в соответствии с положениями статей 19, 19, 23.1, 165 БК РФ и определяет правила применения кодов классификации операций сектора государственного управления, используемых для ведения органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, иными юридическими лицами, осуществляющими в соответствии с законодательством РФ бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.
Таким образом, статья 290 "Прочие расходы" не имеет отношения к прочим расходам, установленным ч. 7 ст. 35 Федерального Закона N 326-ФЗ.
При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований в части признания недействительными абзацев 1, 2, 3 представления от 09 ноября 2022 г.
Таким образом, вопреки доводам жалобы, оснований для отмены решения суда в обжалуемой части не имеется.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств, правильно установленных и оцененных судом, опровергаются материалами дела и не отвечают требованиям действующего законодательства.
Суд апелляционной инстанции считает решение, принятое судом первой инстанции, в обжалуемой части законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.
В соответствии с частью 1 статьи 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.
Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
решение Арбитражного суда Астраханской области от 31 мая 2023 года по делу N А06-11105/2022 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275 - 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Е.В.ПУЗИНА
Судьи
М.А.АКИМОВА
Ю.А.КОМНАТНАЯ