N А19-6084/2022
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Рудых А.И.,
судей: Загвоздина В.Д., Шелеминой М.М.,
при участии в открытом судебном заседании представителей: Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области - Горшенина И.В. (доверенность от 21.10.2022 N 47, диплом), областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Иркутская городская поликлиника N 11" - Бухало А.Г. (доверенность от 24.03.2022, диплом),
рассмотрев кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 22 августа 2022 года по делу N А19-6084/2022, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2022 года по тому же делу,
установил:
областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Иркутская городская поликлиника N 11" (ИНН 3812014490, ОГРН 1033801755547, далее - учреждение, поликлиника) обратилось в суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Иркутской области (ИНН 3811028531, ОГРН 1023801547395, далее - Фонд) о признании недействительным (незаконным) и отмене требования об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.10.2019 по 01.10.2021 в части: возврата в бюджет Фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления соответствующего требования 1 109 462 рубля 79 копеек средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), составляющего возмещение материального ущерба и компенсацию морального вреда гражданам, причиненные в результате оказания медицинских услуг ненадлежащего качества; уплаты в бюджет Фонда начисленного штрафа 115 679 рублей 18 копеек (10% от суммы нецелевого использования средств ОМС), и снижения его размера, а также обязать Фонд восстановить нарушенные права путем исключения из акта плановой комплексной проверки использования средств ОМС учреждения от 27.12.2021 N 55 (далее - акт N 55) позиций о нецелевом использовании финансовых средств ОМС и начислении штрафа, а именно: об отнесении к нецелевому использованию 1 109 462 рубля 79 копеек средств ОМС (возмещение материального ущерба и компенсация морального вреда гражданам, причиненного в результате оказания медицинских услуг ненадлежащего качества) и уплате штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования средств ОМС.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 22 августа 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2022 года, требования удовлетворены частично.
Пункт 2 акта N 55 в части требования об уплате в бюджет Фонда 100 679 рублей штрафа признан недействительным. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Фонд, не согласившись с принятыми судебными актами, обратился с кассационной жалобой, в которой просит решение в части удовлетворенных требований отменить, постановление отменить полностью, не передавая дело на новое рассмотрение, принять в отмененной части новый судебный акт об отказе признать незаконной сумму штрафа 100 679 рублей, а также возложить обязанность по уплате 1 500 рублей государственной пошлины на поликлинику.
В кассационной жалобе Фонд, процитировав нормы материального права (статьи 3, 14, 34, 39, 40 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации") (далее - Закон N 326-ФЗ), пункты 42, 42.3, 43 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н (далее - Порядок N 255н), пункт 160 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н (далее - Правила ОМС), пункт 9.15 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 N 15н (Типовое положение N 15н), пункт 9 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 30.06.2011 N 176-пп (Положение N 176-пп)), несоблюдение норм процессуального права, утверждает, что данные нормы судами применены неправильно, изложенные в обжалуемых судебных актах выводы не соответствуют обстоятельствам дела.
По мнению заявителя кассационной жалобы: пункт 2 акта N 55 не содержит окончательного властно-распорядительного предписания для учреждения и, следовательно, не мог быть оспорен в рамках главы 24 АПК; порядок начисления штрафа за нецелевое расходование средств ОМС не предусматривает возможности учета смягчающих ответственность обстоятельств; в деле отсутствуют доказательства явной несоразмерности примененной финансовой санкции допущенному нарушению.
Учреждение в отзыве на кассационную жалобу против ее доводов возразило, ссылаясь на их несостоятельность.
Присутствующие в судебном заседании представители сторон поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.
Проверив в порядке главы 35 АПК РФ правильность применения арбитражными судами норм материального и соблюдение норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам и, исходя из доводов кассационной жалобы и возражений относительно нее, суд округа приходит к следующим выводам.
По результатам плановой комплексной проверки учреждения по вопросам использования средств ОМС за период с 01.10.2019 по 01.10.2021 Фондом составлен акт N 55 о том, что в нарушение пункта 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ, Правил ОМС, пункта 11 главы 6 раздела 3 Тарифного соглашения, учреждением необоснованно за счет средств ОМС возмещено 1 109 462 рубля 79 копеек материального ущерба и компенсации морального вреда, причиненных в результате оказания медицинских услуг ненадлежащего качества, что является нецелевым использованием средств ОМС.
В требовательной части акта указано на возврат в бюджет Фонда данной суммы и уплату 115 679 рублей 18 копеек штрафа (10% от суммы нецелевого использования средств ОМС).
Полагая указанные требования акта незаконными, нарушающими его права и интересы, учреждение обратилось в суд с рассматриваемыми требованиями.
Частично удовлетворяя требования, суды, согласившись с выводами Фонда о нецелевом использовании бюджетных средств ОМС, обоснованности требования об их возврате и наличии оснований для начисления штрафа, учитывая фактические обстоятельства настоящего дела, принципы справедливости и соразмерности при назначении наказания, исходили из возможности снижения штрафа до 15 000 рублей.
Суд округа оснований для отмены обжалуемых судебных актов не усматривает исходя из следующего.
Понятие нецелевого использования бюджетных средств содержится в статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также в статье 251 Налогового кодекса Российской Федерации средства, согласно положениям которой получаемые медицинскими организациями, осуществляющими медицинскую деятельность в системе ОМС, за оказание медицинских услуг застрахованным лицам от страховых медицинских организаций, относятся к средствам целевого финансирования.
Медицинские организации обязаны в силу части 6 статьи 15 и пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ вести раздельный учет по операциям со средствами ОМС и использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС.
В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет Фонда штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет Фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 24.06.2009 N 11-П, в силу статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19.01.2016 N 2-П подпункт "а" пункта 22 и пункт 24 статьи 5 Федерального закона от 28.06.2014 N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования", как исключившие возможность при применении установленной законом ответственности индивидуализировать наказание за нарушение установленных требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств и тем самым приводящие к нарушению прав плательщиков страховых взносов, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (части 2 и 3).
Руководствуясь положениями данных норм права, учитывая правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, арбитражные суды, оценив доводы сторон и представленные в их обоснование доказательства, установили следующее.
В ходе проверки учреждения Фондом установлено использование средств ОМС не по целевому назначению, в том числе в сумме 1 109 462 рубля 79 копеек, выразившееся в возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда гражданам, причиненные в результате оказания медицинских услуг ненадлежащего качества.
Средства, получаемые медицинской организацией по территориальной программе ОМС, являются финансовым обеспечением государственных полномочий по предоставлению гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы ОМС, расходы на исполнение судебных актов по возмещению (компенсации) морального и физического вреда физическим лицам, причиненного по вине медицинской организации не входят в состав затрат, установленных Правилами ОМС, не связаны с оказанием медицинской помощи по программе ОМС и, следовательно, не могут быть оплачены за счет средств ОМС.
Размер штрафа в сумме 115 679 рублей 18 копеек соответствует части 13 статьи 38 Закона N 326-ФЗ, арифметически исчислен верно.
Судами также установлено: умысел при нецелевом использовании средств у поликлиники отсутствовал, доказательств иного материалы дела не содержат; учреждение выполняло в регионе социально значимые функции для населения, в том числе в условиях пандемии.
Данные обстоятельства соответствуют содержанию имеющихся в деле доказательств, заявителем кассационной жалобы по существу не опровергнуты.
При исследовании и оценке доказательств и доводов сторон, а также при распределении между ними бремени доказывания необходимых для правильного разрешения спора фактов, требования главы 7, статьи 200 АПК РФ, судами соблюдены.
С учетом изложенного, принимая во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что любая мера публичной ответственности, в том числе штрафная санкция, начисленная на основании Закона N 326-ФЗ, должна отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения и для реализации указанных конституционных принципов суд вправе снизить размер штрафных санкций с учетом обстоятельств и фактов, индивидуализирующих назначаемое наказание, суд округа соглашается с выводами судов о возможности снижения размера штрафа до 15 000 рублей.
Доводы Фонда об отсутствии в Законе N 326-ФЗ возможности учета смягчающих ответственность обстоятельств и, как следствие, оснований для снижения штрафа, не могут быть приняты во внимание, поскольку формальный подход к вопросу привлечения получателя средств ОМС к ответственности за совершение правонарушения и наложения на него штрафа недопустим. Любая санкция должна применяться с учетом ряда принципов, в том числе соразмерности и справедливости наказания.
Довод Фонда о том, что оспоренный учреждением акт проверки не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в судебном порядке, суд округа отклоняет как основанный на неверном толковании самим заявителем кассационной жалобы положений статей 198, 200 и 201 АПК РФ и норм материального права, в силу следующего.
Из смысла и содержания подпункта 12 части 7 статьи 34, части 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ, подпункта 8.12 пункта 8, подпунктов 9.4, 9.9, 9.15, 9.19, 9.24 пункта 9 Типового положения N 15н следует, что Фонд на основании данных норм права осуществляет следующие полномочия страховщика: контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями (медицинскими организациями), в том числе проводит проверки и ревизии; рассматривает дела и налагает штрафы, составляет акты о нарушении законодательства об ОМС; предъявляет к страховой медицинской организации (медицинской организации) требования о возврате в бюджет фонда средств, перечисленных указанным лицам по договорам о финансовом обеспечении ОМС и на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, использованных не по целевому назначению.
Данные полномочия территориального фонда осуществляются в соответствии Порядком N 255н, согласно пункту 47 которого возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом N 326-ФЗ.
В соответствии с абзацем 5 пункта 46 Порядка N 255н в случае несогласия с результатом рассмотрения фондом письменных возражений на акт проверки страховая медицинская организация (филиал страховой медицинской организации, медицинская организация) вправе обжаловать данное решение в досудебном и (или) судебном порядке.
Таким образом, акт проверки Фонда - это окончательный документ, который: подписывается должностными лицами от имени контролирующего органа; содержит в себе выводы, на основании которых фонд устанавливает и подтверждает в действиях проверяемого лица нецелевое использование бюджетных средств; содержит властно-распорядительные предписания, обязательные к применению, и является основанием для выставления требования о возврате в бюджет фонда средств, использованных не по целевому назначению (часть 12 статьи 38, часть 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ).
Следовательно, акт проверки Фонда может являться ненормативным правовым актом, который может быть обжалован заинтересованным лицом в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 АПК РФ. Аналогичная правовая позиция содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.01.2021 N 302-ЭС20-23020.
Иные доводы кассационной жалобы, несмотря на ссылку на нарушение норм материального и процессуального права, по существу выражают несогласие с результатами оценки доказательств, направлены на их переоценку и установление иных фактических обстоятельств, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, определенных в главе 35 АПК РФ.
Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов в силу части 4 статьи 288 АПК РФ, не установлено.
В связи с изложенным и на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.
С учетом результатов рассмотрения кассационной жалобы основания для возложения на учреждение обязанности уплатить 1 500 рублей государственной пошлины отсутствуют.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Иркутской области от 22 августа 2022 года по делу N А19-6084/2022, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2022 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
А.И.РУДЫХ
Судьи
В.Д.ЗАГВОЗДИН
М.М.ШЕЛЕМИНА