Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. о признании недействующим абзаца второго пункта 3.9 Указания Центрального банка Российской Федерации от 14 августа 2008 г. N 2054-У "О порядке ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации"
по апелляционной жалобе С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. по делу N АКПИ19-939, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Центрального банка Российской Федерации А., Х., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
указанием Центрального банка Российской Федерации (далее также - Банк России) от 14 августа 2008 г. N 2054-У "О порядке ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации" (далее - Указание), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 25 августа 2008 г., N 12166, и опубликованным 27 августа 2008 г. в издании "Вестник Банка России", N 46, установлены правила ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации.
Абзацем вторым пункта 3.9 Указания определено, что порядок приема поврежденных банкнот, в том числе на инкассо от организаций, и возмещения за принятые от организаций на инкассо поврежденные банкноты определяется уполномоченным банком.
С. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца второго пункта 3.9 Указания, ссылаясь на его противоречие пункту 2 статьи 140 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), абзацу второму части 1 статьи 4 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Федеральный закон N 173-ФЗ), пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации. Административный истец полагает, что установление уполномоченным банком собственных правил приема поврежденных банкнот в иностранной валюте нарушает правовые основы единого рынка, в связи с чем Банк России обязан разработать единые правила приема поврежденных банкнот иностранных государств и критерии для определения их повреждений по аналогии с правилами обмена поврежденных банкнот в валюте Российской Федерации. Нарушение своих прав С. связывает с тем, что на основании оспариваемого нормативного положения уполномоченным банком (ПАО Сбербанк) ей было отказано во внесении наличных денежных средств в размере 48 долларов США на ее валютный (долларовый) счет без взимания комиссии по причине повреждения банкнот.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с таким решением суда, С. в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для данного дела. При этом указывает, что делегирование Банком России полномочий по установлению порядка приема поврежденных банкнот в валюте иностранных государств коммерческим банкам, не имеющим статуса органа государственной власти и не наделенным полномочиями по изданию нормативных правовых актов, противоречит пункту 2 статьи 140 ГК РФ, абзацу второму части 1 статьи 4 Федерального закона N 173-ФЗ, создает возможность для злоупотреблений со стороны кредитных организаций.
Административный истец С. и представитель Минюста России, привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки (пункт "ж" статьи 71). Вместе с тем Конституция Российской Федерации, провозглашая свободу перемещения финансовых средств на территории Российской Федерации (статьи 8, 74), не затрагивает вопросы правового регулирования организации и порядка денежного обращения, установления соответствующих правил расчетов.
Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются; защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (части 1, 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ) статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, названным федеральным законом и другими федеральными законами. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и указанным федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В силу статьи 7 Федерального закона N 86-ФЗ (в редакции, действовавшей на день принятия Указания) Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции данным федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных советом директоров. Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (части первая, третья и четвертая).
В целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения Банк России определяет порядок ведения кассовых операций (абзац пятый статьи 34 поименованного выше федерального закона).
Согласно пункту 2 статьи 5 во взаимосвязи со статьей 11 Федерального закона N 173-ФЗ Банк России для реализации функций, предусмотренных названным законом, в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов.
Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций (пункт 5 статьи 4, часть первая статьи 57 Федерального закона N 86-ФЗ).
Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" к банковским операциям относит инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц (пункт 5 части первой статьи 5).
Учитывая изложенное выше, отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд правильно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований законодательства Российской Федерации к форме издания, процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу; реализуя предоставленные полномочия, Банк России установил порядок ведения кассовых операций с наличной иностранной валютой в уполномоченных банках на территории Российской Федерации; предусмотренное абзацем вторым пункта 3.9 Указания положение о том, что порядок приема поврежденных банкнот, в том числе на инкассо от организаций, и возмещения за принятые от организаций на инкассо поврежденные банкноты определяется уполномоченным банком, не противоречит федеральному закону, а следовательно, прав административного истца не нарушает.
Оспоренное регулирование не содержит положений, которые противоречили бы нормативным правовым актам, регламентирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, обусловлено тем, что Банк России не является эмитентом банкнот и монет иностранных государств (группы иностранных государств), федеральное законодательство не устанавливает его обязанность по определению признаков платежеспособности, критериев повреждений денежных знаков иностранных государств (группы иностранных государств), правил их обмена, которая относится к компетенции соответствующих иностранных эмитентов. В силу абзаца четвертого статьи 34 Федерального закона N 86-ФЗ в целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения на Банк России возложена функция по установлению признаков платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядка уничтожения банкнот и монеты Банка России, а также замены поврежденных банкнот и монеты Банка России.
Утверждение С. о том, что Банк России должен разработать единые правила приема поврежденных банкнот иностранных государств и критерии для определения их повреждений по аналогии с правилами обмена поврежденных банкнот в валюте Российской Федерации, фактически сводится к требованию осуществления нормативного правового регулирования в предлагаемой административным истцом редакции, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов.
Доводы С., изложенные и в апелляционной жалобе, о противоречии абзаца второго пункта 3.9 Указания пункту 2 статьи 140 ГК РФ, согласно которому случаи, порядок и условия использования иностранной валюты на территории Российской Федерации определяются законом или в установленном им порядке, а также абзацу второму части 1 статьи 4 Федерального закона N 173-ФЗ, определяющему, что органы валютного регулирования издают нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования исключительно в случаях, предусмотренных этим федеральным законом, судом первой инстанции проверялись и правомерно были признаны необоснованными, поскольку каких-либо предписаний, противоречащих названным правовым нормам, оспоренное регулирование не содержит.
Иностранная валюта является объектом, ограниченным в обороте на территории Российской Федерации (статья 129 ГК РФ). Расчеты в иностранной валюте на территории Российской Федерации носят характер исключения из общего запрета и допускаются лишь по основаниям и в режиме, разрешенным Банком России. Правила обмена поврежденных денежных знаков в иностранной валюте устанавливаются соответствующими иностранными эмитентами и не являются едиными для всех денежных знаков иностранных государств (группы иностранных государств).
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не привел в решении правовой анализ довода административного истца о том, что вопрос регулирования порядка приема поврежденных банкнот в иностранной валюте был отдан Банком России на усмотрение коммерческим банкам, не имеющим статуса органа государственной власти и не наделенным публично-правовыми функциями по изданию нормативных правовых актов, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку суд, как указано выше, правомерно исходил из того, что федеральное законодательство не относит вопросы определения критериев для возврата поврежденных банкнот в иностранной валюте на территории Российской Федерации к числу тех, которые регулируются органами валютного регулирования Российской Федерации путем издания нормативных правовых актов.
Инструкцией Банка России от 16 сентября 2010 г. N 136-И "О порядке осуществления уполномоченными банками (филиалами) отдельных видов банковских операций с наличной иностранной валютой и операций с чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте с участием физических лиц" предусмотрено, что возможность осуществления операций с денежными знаками иностранных государств (группы иностранных государств), имеющими дефекты и повреждения, определяется в соответствии с правилами приема поврежденных денежных знаков иностранных государств (группы иностранных государств), разработанными уполномоченным банком самостоятельно на основе условий приема указанных денежных знаков их эмитентами (подпункт 2.1.5 пункта 2.1 и пункт 4.4), в связи с чем ссылки в апелляционной жалобе на произвольный характер определяемого уполномоченным банком порядка приема поврежденных банкнот в иностранной валюте не имеют правовой основы.
Ошибочным является и довод административного истца о наличии в оспариваемом положении Указания коррупциогенных факторов.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Пунктом 2 части 1, пунктом 3 части 3 статьи 3 данного закона предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, проводится федеральным органом исполнительной власти в области юстиции при их государственной регистрации в соответствии с указанным федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации. Антикоррупционная экспертиза проекта Указания проводилась Минюстом России при его государственной регистрации в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96. По ее результатам коррупциогенные факторы в проекте нормативного акта выявлены не были. Содержание оспоренного правового регулирования не дает оснований для вывода о том, что в нем содержатся коррупциогенные факторы, перечисленные в пунктах 3 и 4 поименованной методики.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части нормативный акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал С. в удовлетворении заявленных требований.
Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованность обжалуемого решения несостоятельна. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.В.КРУПНОВ