Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре Гудковой Е.Ю.,
с участием прокурора Селяниной Н.Я.,
адвоката Шкреда В.П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "Нур-ТВ" о признании недействующей сноски к пункту 4.7 Приложения N 1 к Инструктивно-методическим указаниям, утвержденным Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 26 января 1993 года,
УСТАНОВИЛ:
26 января 1993 года Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации утверждены Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, которые согласованы 25 января 1993 года Министерством финансов Российской Федерации и 20 января 1993 года Министерством экономики Российской Федерации (далее по тексту Инструктивно-методические указания).
Инструктивно-методические указания зарегистрированы в Минюсте РФ 24 марта 1993 г. N 190, действуют в редакции Приказа Госкомэкологии РФ от 15.02.2000 N 77.
Согласно пункту 4.7 Приложения N 1 к Инструктивно-методическим указаниям размер платы за размещение отходов на не отведенной для этой цели территории (несанкционированная свалка) определяется путем умножения соответствующих ставок платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов на величину размещаемых отходов и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент и коэффициент, учитывающий место размещения отходов <*>.
<*> При размещении отходов в границах городов, населенных пунктов, водоемов, рекреационных зон, и водоохранных территорий применяется коэффициент 5, менее 3 км от границ вышеперечисленных объектов коэффициент 3.
Общество с ограниченной ответственностью "Нур-ТВ" обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующей сноски <*> к пункту 4.7 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденной Минприроды РФ 26 января 1993 г.
Как указывает заявитель, оспариваемое положение не соответствует действующему законодательству и нарушает права юридического лица, т.к. необоснованно увеличивает размер платы за размещение отходов в пять раз.
В ходе судебного разбирательства заявитель поддержал заявленные требования и пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации с превышением компетенции, не опубликован, сноска к пункту 4.7 Приложения N 1 противоречит Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632.
Представители заинтересованных лиц Минприроды России Плужникова А.А., Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Пескова Л.В., Шкред В.П. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Минприроды России и не противоречит действующему законодательству.
Представитель Министерства юстиции РФ Ахвердиева Л.Р. возражала против удовлетворения заявления.
Представитель Министерства экономического развития и торговли РФ не явился в судебное заседание, о дне слушания дела извещен надлежащим образом.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей, что заявление подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Статьей 6 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" на Правительство Российской Федерации было возложено полномочие устанавливать порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия (данный Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды").
Во исполнение указанного предписания Правительство Российской Федерации 28 августа 1992 г. приняло Постановление N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".
Пунктом 6 данного Постановления Министерству экологии и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) поручено разработать по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации и утвердить инструктивно-методические документы по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды и перечень природоохранных мероприятий, затраты на выполнение которых могут засчитываться в счет платежей.
На основании данного Постановления Минприроды России утверждены оспариваемые заявителем Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (п. 1.1), конкретизирующие применение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен, на основе Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации 28 августа 1992 года N 632 (п. 1.2).
Приложением N 1 к Инструктивно-методическим указаниям установлен порядок расчета платежей природопользователей, в т.ч. расчет платы за размещение отходов (раздел 4). Пунктом 4.7 Приложения N 1 введен коэффициент, учитывающий место размещения отходов. Так, при размещении отходов в границах городов, населенных пунктов, водоемов, рекреационных зон и водоохранных территорий применяется коэффициент 5, менее 3 км от границ вышеперечисленных объектов коэффициент 3 (сноска * к пункту 4.7).
Из положений пунктов 6 данного Постановления во взаимосвязи с п. 1.2 оспариваемых Инструктивно-методических указаний следует, что Минприроды России наделено правом конкретизировать применение базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды, коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен, установленных Правительством РФ, но не наделено правом устанавливать дополнительные коэффициенты.
Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 предусматривает взимание платы за вредное воздействие на окружающую природную среду, порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду.
Данным Постановлением также установлены следующие коэффициенты, применяемые к базовым нормативам платы:
- коэффициенты, учитывающие экологические факторы (п. 2 Постановления),
- коэффициенты для отдельных регионов и бассейнов рек, учитывающие экологические факторы - природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов (п. 2 Постановления),
- пятикратный повышающий коэффициент за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды, а также в случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов (п. 5, 6 Постановления),
- коэффициенты индексации платы в связи с изменением уровня цен (п. 2 Постановления).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" утверждены нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления.
Пунктом 2 данного Постановления установлено, что нормативы платы применяются с использованием коэффициентов, учитывающих экологические факторы, согласно приложению N 2 и дополнительного коэффициента 2 для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.
Из анализа приведенных нормативных правовых актов следует, что коэффициент места размещения отходов Правительством РФ не установлен и полномочия по его установлению Минприроды России не делегированы.
Не предоставлено таких полномочий Минприроды России и Положением о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1992 г. N 996, которым к компетенции Минприроды России отнесена подготовка предложений по установлению и взиманию платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды (п. 6).
Учитывая изложенное суд считает, что, установив дополнительный коэффициент места размещения отходов, Минприроды России вышло за пределы предоставленных полномочий.
Нельзя признать обоснованными доводы представителя заинтересованного лица о том, что поскольку Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, установление федеральным органом исполнительной власти по своей инициативе дополнительной платы за негативное воздействие на окружающую среду ему не противоречит.
Согласно абз. 14 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.
Согласно ч. 3 ст. 16 вышеуказанного Закона порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.
Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)" нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду отнесено к ведению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
В рамках предоставленных полномочий Приказом Ростехнадзора от 05.04.2007 N 204 утверждена форма расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядок ее заполнения, согласно которой при заполнении раздела 4 "Размещение отходов производства и потребления" указываются следующие коэффициенты: коэффициент за сверхлимитное размещение отходов к нормативу платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов размещения отходов, равный 5 (п. 26), коэффициент экологической значимости в соответствии с Приложением 2 к Постановлению от 12 июня 2003 г. N 344 (п. 27), дополнительный коэффициент 2 для особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия, установленный пунктом 2 Постановления от 12 июня 2003 года N 344 (п. 28), коэффициент места расположения объекта размещения отходов (0,3 при размещении отходов на специализированных полигонах и промышленных площадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями и расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия, в соответствии с Приложением 1 к Постановлению от 12 июня 2003 г. N 344, 1 - при размещении в иных местах). Коэффициент места размещения отходов, установленный п. 4.7 Инструктивно-методических указаний, при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду не учитывается.
Данная форма используется как для природопользователей, имеющих разрешение, так и для природопользователей, не имеющих разрешения, в т.ч. заявителя, что не отрицал представитель Ростехнадзора.
Каких-либо других форм расчета платы за размещение отходов на не отведенной для этой цели территории (несанкционированная свалка) Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору не установлено.
Доводы представителя Ростехнадзора о том, что предмет правового регулирования пунктов 5, 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия и оспариваемой заявителем сноски разный, нельзя признать обоснованными, т.к. оспариваемый нормативный правовой акт разработан на основании Постановления Правительства РФ N 632 и призван конкретизировать применение базовых нормативов и коэффициентов.
Необоснованными являются доводы заявителя о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Как видно из представленного листа согласования 20 января 1993 года Инструктивно-методические указания согласованы 20 января 1993 года заместителем Министра экономики Российской Федерации, 25 января 1993 года заместителем Министра финансов Российской Федерации и 26 января 1993 года утверждены Министром охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации.
Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды в соответствии с действующим в тот период времени Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" зарегистрированы в Минюсте РФ 24 марта 1993 г. N 190.
Действовавшее на момент издания Минприроды России Инструктивно-методических указаний законодательство не предусматривало официального опубликования актов, издаваемых министерствами и ведомствами.
Правило об официальном опубликовании нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации установлено Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" и только в отношении актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, принятых после 1 марта 1993 г. и прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное, суд считает, что подлежит признанию недействующим пункт 4.7 (включая сноску) Приложения N 1 к Инструктивно-методическим указаниям, в части, устанавливающей коэффициент, учитывающий место размещения отходов, поскольку коэффициент, учитывающий место размещения отходов, введен пунктом 4.7, а сноска устанавливает лишь его значения.
Руководствуясь ст. ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации
РЕШИЛ:
заявление ООО "Нур-ТВ" удовлетворить.
Признать недействующим пункт 4.7 Приложения N 1 к Инструктивно-методическим указаниям, утвержденным Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 26 января 1993 года, в части, устанавливающей коэффициент, учитывающий место размещения отходов со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в кассационную коллегию Верховного Суда РФ в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.
В.А.ЕМЫШЕВА