15 мая 2008 г. вышел Указ Президента РФ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», в котором Правительству РФ были даны указания подготовить законопроекты в целях:
- Усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
- Поведения планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля).
- Проведения внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации.
- Преимущественно уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности, сокращения количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замены (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции.
- Замены лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий.
- Исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности.
- Наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона.
Указанный правовой акт положил начало для целого ряда серьезных изменений в полномочиях контролирующих государственный органов касаемо представителей бизнеса в РФ.
На данном этапе важнейшим и самым объемным нормативным актом является, безусловно, Федеральный закон №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» от 26.12.2008.
Данный закон предусматривает проведение плановых и внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности. Плановые проверки могут проводиться не чаще одного раза в три года. Перечень же оснований, по которым надзорные инстанции могут проводить внеплановые проверки, является исчерпывающим и указан в статье 10 закона №294-ФЗ, а именно:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Причем внеплановая проверка по основаниям, установленным в подпунктах (а) и (б) проводится только после согласования с органами прокуратуры.
Однако нормы вышеуказанного закона не применяются к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания и предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, налогового контроля (п.3 ст.1 закона №294-ФЗ).
Ограничение внепроцессуальных прав органов внутренних дел
Острой проблемой до сих пор остается возможность вмешательства органов милиции в деятельность субъектов предпринимательства и проблема защиты прав организаций и предпринимателей при проведении в отношении них «милицейских проверок» и оперативно-розыскных мероприятий. Рассмотрим этот вопрос более подробно.
10 января 2009 года вступил в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности». Как было сказано в пояснительной записке к проекту этого закона, его целью является исключение внепроцессуальных, т.е. не предусмотренных УПК РФ и КоАП РФ, прав милиции, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности.
Данный закон существенно ограничил права сотрудников милиции. Так например ранее пункты 25 и 35 ст. 11 Закона «О милиции» в старой редакции предусматривали права милиции осуществлять:
- производство осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;
- производство досмотра транспортных средств;
- изучение документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, и истребование их копий;
- изъятие образцов сырья, продукции и товаров, необходимых для проведения исследований или экспертиз;
- проведение проверок организаций и физических лиц, а также проведение ревизий;
- изъятие при производстве проверок и ревизий документов либо их копий.
Таким образом, за милицией законодательно были закреплены широчайшие возможности по проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей. В рамках проведения данных проверок милиции предоставлялись достаточно обширные полномочия от осмотра помещений до изъятия документации, и при этом не требовалось в обязательном порядке наличия заявления о преступлении.
Законодательство указывало лишь на наличие данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, не расшифровывая, о каких «данных» идет речь. В случае наличия таких данных согласно Приказу МВД России № 636 от 02.08.2005 г. «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности» выносилось постановление о проведении проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности, которое подписывал руководитель органа внутренних дел или его заместитель. Получив такое постановление, сотрудники милиции имели право проводить проверку, по окончании которой не требовалось вынесения решения в порядке ст. 145 УПК РФ, а необходимо было лишь составление акта проведенной проверки.
Нередко подобные проверки воспринимались представителями бизнеса как «заказ конкурентов» и как иные коррупционные явления.
Согласно закону № 293-ФЗ п. 25 ст. 11 Закона «О милиции» был признан утратившим силу. Также был признан утратившим силу п. 35 этой же статьи, в соответствии с которым сотрудники милиции наделялись правом проводить проверки и на предмет соблюдения законодательства о налогах и сборах.
Таким образом мы видим положительную тенденцию при изменении законодательства в сторону соблюдения прав и законных интересов граждан и создаваемых ими юридических лиц.
Из формального анализа положений закона №293-ФЗ следует вывод, что милиция вправе проводить проверки юридических лиц и предпринимателей, только в рамках возбужденного уголовного дела или дела об административном правонарушении. Например, в рамках предварительного следствия следователь наделен достаточно широкими полномочиями осуществлять допросы, производить обыски, выемки и иные следственные действия.
Однако остались неразрешенными часть вопросов в тех случаях, когда производство по уголовному или административному делу не возбуждено. В частности, не претерпел изменений п.4 ст.11 закона «О милиции», по которому милиция вправе получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них. Данная формулировка весьма расплывчата и несет достаточно серьезные коррупционные риски, хоть само наличие у милиции такого права получать от граждан еще не означаетналичие у граждан и должностных лиц соответствующих обязанностей.
Сегодня сложилась некая «буферная зона времени», когда вопросы реализации органами внутренних дел своих полномочий вроде бы и разрешены, однако представители бизнеса все-таки задаются вопросом: «Вправе ли милиция сейчас проводить соответствующие проверки?».
Существенной особенностью рассматриваемых «милицейских проверок» является то, что проверка проводится в отношении организации, у которой формально еще не выявлено каких-либо нарушений, а также при отсутствии возбужденного уголовного дела. Однако, внеся изменения в закон о милиции, законодатель оставил милиции такие внепроцессуальные права, которые подпадают под понятие оперативно-розыскных мероприятий.
Оперативно-розыскная деятельность
Федеральный закон от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» предоставляет оперативным подразделениям правоохранительных органов, куда входят, в частности, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, право проводить оперативно-розыскные мероприятия.
В соответствии с данным законом органы внутренних дел в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также в целях добывания информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ, имеют право проводить оперативно-розыскные мероприятия (ст. 2 закона). Такие мероприятия могут быть как гласными, так и негласными (ст. 1 закона).
Согласно ст. 6 указанного закона органы внутренних дел могут проводить следующие оперативно-розыскные мероприятия:
- Опрос. Опрос допускается только при добровольном согласии лица на беседу. Лица, отказавшиеся явиться для беседы по приглашению, не могут быть подвергнуты приводу или привлечены к ответственности.
- Наведение справок.
- Сбор образцов для сравнительного исследования.
- Проверочная закупка.
- Исследование предметов и документов.
- Наблюдение.
- Отождествление личности.
- Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. Гласное обследование может осуществляться с согласия владельцев осматриваемых объектов.
- Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.
- Прослушивание телефонных переговоров.
- Снятие информации с технических каналов связи.
- Оперативное внедрение.
- Контролируемая поставка.
- Оперативный эксперимент.
Важно отметить, что проведение оперативно-розыскных мероприятий не имеет ничего общего с обыском, поскольку обыск может проводиться только по уже возбужденному уголовному делу на основании постановления следователя, а если обыск производится в жилом помещении, то он возможен только лишь на основании судебного решения (ст.182 УПК РФ).
Особенностью оперативных мероприятий является то, что для их проведения не требуется принятия какого-либо постановления.
В ходе проведения всех указанных мероприятий сотрудники милиции согласно ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» могут производить изъятие документов, предметов, материалов и сообщений. В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.
Если при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий изымаются документы, то с них изготавливаются копии, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. В случае, если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием документов, указанное должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе.
В случае, если по истечении пяти дней после изъятия документов заверенные копии документов не были переданы лицу, у которого изъяты документы, заверенные копии документов в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления.
Лицам, у которых производится изъятие необходимо знать следующую информацию, которая поможет защитить свои права.
Во-первых, изъятие документов и предметов может осуществляться только в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. В случае обжалования оперативно-розыскных мероприятий в суде обязанность по доказываю того, что существует угроза охраняемым интересам, лежит на органе внутренних дел.
Во-вторых, основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст.7 закона об ОРД) до возбуждения уголовного дела являются ставшие известные органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность сведения о:
1) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
2) событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;
3) лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания;
4) лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов.
Под ставшими известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность сведениями, следует понимать информацию, полученную и зафиксированную в установленном законом порядке. Так в соответствии со статьей 140 Уголовно-процессуального кодекса РФ установлено, что поводами для возбуждения уголовного дела служат:
- заявление о преступлении;
- явка с повинной;
- сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.
При этом анонимное заявление не может служить поводом для возбуждения уголовного дела!
Конституционный суд в своих определениях указывал, что под противоправным деянием закон «Об оперативно-розыскной деятельности» подразумевает лишь уголовно наказуемое деяние, т.е. преступление, предусмотренное уголовным кодексом. Таким образом, «по какому угодно поводу и в отношении какого угодно гражданина» оперативно-розыскные мероприятия проводить нельзя (Определения КС РФ от 14.07.1998 №86-О). Оперативно-розыскные мероприятия не могут проводиться при наличии признаков административного правонарушения!
Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. В данном случае обязанность доказывания обстоятельств законности и обоснованности проведения соответствующих оперативно-розыскных мероприятий будет лежать на правоохранительном органе, их проводившем.
Некоторой гарантией при проведении оперативно-розыскных мероприятий является ст. 8 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в соответствии с которой оперативно-розыскные мероприятия, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается только на основании судебного решения.
Другой гарантией защиты прав представителей бизнеса является правовая охрана коммерческой тайны. В соответствии с Федеральным законом «О коммерческой тайне» №98-ФЗ от 29.07.2004 информация, составляющая коммерческую тайну, предоставляется на основании мотивированного требования государственного органа. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правовое основание истребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации. В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления данные органы вправе затребовать эту информацию в судебном порядке.
Это значит, что милиция в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий не может произвольно изымать документы, составляющую коммерческую тайну. Это делается только на основании мотивированного требования или в судебном порядке.
Перечень информации, которая относится к коммерческой тайне, определяет сам обладатель этой информации (то есть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) своими внутренними документами с учетом норм законодательства. Дополнительно, согласно п.4 ст. 10 закона «О бухгалтерском учете» содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности является коммерческой тайной в силу прямого указания закона.
Участие органов внутренних дел при проведении налоговых проверок
Как уже отмечалось законом № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» был признан утратившим силу п. 35 этой статьи 11 закона «О милиции», в соответствии с которым сотрудники милиции наделялись правом проводить проверки и на предмет соблюдения законодательства о налогах и сборах.
Этим же законом внесены изменения в пункт 33 статьи 11, который теперь предоставляет право органам милиции «участвовать в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в налоговых проверках по запросам налоговых органов».
Самостоятельно органы внутренних дел не имеют полномочий проводить налоговые проверки и определять правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и сборов.
В соответствии со ст.36 Налогового кодекса РФ органы внутренних дел по запросу налоговых органов могут участвовать в выездной налоговой проверке. Порядок взаимодействия изложен в совместном приказе МВД № 76 и МНС № АС-3-06/37 от 22 января 2004 года «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений».
Акт выездной налоговой проверки подписывают все участвовавшие в ней должностные лица налогового органа и милиции, а также руководитель или представитель проверяемой организации. Решение по результатам проверки принимает именно налоговый орган.
В ходе налоговой проверки могут быть выявлены обстоятельства, содержащее признаки преступления. В этом случае Инструкция о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления (приложение №3 к МВД России и МНС России от 22.01.2004 № 76/АС-3-06/37) предписывает, что налоговые органы обязаны в 10-дневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в орган внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Датой выявления таких обстоятельств является день, когда руководитель (заместитель руководителя) налогового органа вынес решение о привлечении (об отказе в привлечении) организации к налоговой ответственности.
Если по результатам проверки материалов, которые поступили из налоговых органов, обнаружены признаки преступления, орган внутренних дел принимает по ним процессуальное решение согласно статьям 143-145 Уголовно-процессуального кодекса.
Заключение
Как показывает практика, принятые, казалось бы, позитивные изменения на практике полностью не защищают предпринимателей от необоснованного вмешательства милиции в хозяйственную деятельность. Органы внутренних дел действительно стали пытаться преодолеть ограничения их прав, введенные Законом № 293-ФЗ. Так, в настоящее время в ходе проверок органы внутренних дел в качестве нормативного основания своих действий ссылаются на п. 4 и п. 30 ст. 11 Закона «О милиции» и на статьи 6, 15 закона «Об оперативной розыскной деятельности».
Таким образом, правоохранительные органы пытаются перенести свою проверочную деятельность в плоскость оперативно-розыскных мероприятий. Надеемся, что настоящая статья поможет предпринимателям защитить свои права как в ходе проверочных мероприятий, так и при их оспаривании.
Помните, что действия правоохранительных органов, выходящие за рамки предоставленных законом полномочий, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, прокуратуру и в суд. При необходимости получения квалифицированной юридической помощи по защите прав и законных интересов рекомендуем обращаться к адвокату.
Начать дискуссию