Президиум ВАС РФ дал рекомендации по разрешению споров о возмещении вреда государством или муниципалитетом

Источник: журнал «Арбитражная практика»

Авторы: Бакулин Андрей Федорович, председатель Арбитражного суда Республики Марий Эл. Камаева Анастасия Валерьевна, председатель судебного состава Арбитражного суда Республики Марий Эл, кандидат юридических наук.

Государство и муниципалитеты должны нести полную имущественную ответственность за вред, причиненный незаконными действиями или бездействием их органов, а такжев результате издания незаконных ненормативных и нормативных актов. Об этом сказано в статьях 16 и 1069 ГК РФ.

Правила применения этой нормы разъяснил Президиум ВАС РФ в информационном письме от 31.05.2011 № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» (далее – Обзор).

Ответчиком по иску о возмещении вреда может быть только публичное образование, а не его органы

По иску о возмещении вреда, причиненного государственными или муниципальными органами, ответчиком всегда выступает только соответствующее публично-правовое образование (п. 1 Обзора). То есть ответчиком по подобным искам могут быть либо Российская Федерация, либо ее субъект, либо муниципальное образование — городской округ, сельское поселение или муниципальный район. Что касается органов власти, то они не обладают дееспособностью и ни при каких условиях не могут выступать в качестве самостоятельных участников гражданских правоотношений, поскольку являются лишь представителями перечисленных публично-правовых образований (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).

По искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или организации в результате незаконных действий (бездействия) государственных, муниципальных органов или их должностных лиц, в качестве представителя ответчика выступает соответствующий главный распорядитель бюджета — федерального, субъекта РФ или муниципального образования (п. 3 ст. 158 БК РФ). Им является тот орган власти, в состав которого входит его территориальный орган, конкретное должностное лицо, причинившее вред.

Например, по иску о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями или актом судебного пристава-исполнителя, представителем ответчика — Российской Федерации — в арбитражном суде будет Федеральная служба судебных приставов¹. Если вред причинен налоговой инспекцией, иск предъявляется к Российской Федерации в лице Федеральной налоговой службы², за причинение вреда должностными лицами таможни отвечает РФ в лице Федеральной таможенной службы³ и т. д.

Таким образом, наименование ответчика в исковом заявлении должно выглядеть следующим образом: Российская Федерация в лице (полное наименование федерального органа, являющегося главным распорядителем бюджетных средств). Аналогично формулируется и наименование ответчика по иску к субъекту РФ или муниципальному образованию.

Неверное указание ответчика не приведет к оставлению иска без движения

Арбитражный суд самостоятельно устранит ошибку в определении ответчика по иску: независимо от позиции истца он обязан правильно установить надлежащий орган, полномочный представлять публично-правовое образование при рассмотрении дела. Такой вывод следует из анализа пунктов 1, 5 и 8 Обзора и отдельных постановлений Президиума ВАС РФ⁴, в которых неверное указание ответчиками одного или нескольких государственных органов не привело к отмене судебных актов с передачей дела на новое рассмотрение, поскольку фактически иск предъявлялся к Российской Федерации.

Если в исковом заявлении в качестве ответчика назван только государственный или муниципальный орган, то суду следует указать в определении о принятии искового заявления и подготовке дела к судебному разбирательству на необходимость исправить эту ошибку (ч. 4 ст. 127 АПК РФ).

С учетом отзыва на исковое заявление арбитражный суд также должен выяснить, какой орган будет выступать от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства⁵.

Иск с наименованием ответчика без конкретизации его органа истец должен исправить

Однако, по нашему мнению, нельзя принять к немедленному рассмотрению исковое заявление, в котором в качестве ответчика указано публично-правовое образование, но нет сведений о конкретном органе, который уполномочен выступать в суде от его имени, а также о местонахождении такого органа. В этом случае исковое заявление подлежит оставлению без движения, а суд предлагает истцу составить дополнение к иску, содержащее необходимую информацию. Суд в такой ситуации вправе уведомить истца, какой орган по данному делу уполномочен выступать от имени России, ее субъекта или муниципального образования.

Если истец от исправления ошибки в исковом заявлении уклоняется, то арбитражный суд по собственной инициативе формулирует правильное наименование ответчика и органа, действующего от его имени, и подробно мотивирует свой вывод в определении или решении. В этом случае при рассмотрении дела не применяются нормы о неподведомственности арбитражному суду дела с участием субъекта, не обладающего процессуальной дееспособностью (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ), так как ошибку в наименовании ответчика устраняет суд.

Стоит отметить, что предъявление иска к нескольким органам публичной власти также не допускается, а ведение дела от имени публично-правового образования несколькими органами не означает, что участниками спора стали несколько самостоятельных ответчиков. Поэтому суд не вправе принять отдельное решение в отношении каждого такого органа или некоторых из них. Органы, не обладающие необходимой компетенцией, исключаются из числа ответчиков или третьих лиц с учетом мнения истца, и правила об отказе истца от иска к государственному органу при этом не применяются. Согласия истца на замену органа, выступающего от имени ответчика, не требуется (п. 1 Обзора).

Арбитражный суд вправе привлечь к участию в деле финансовый орган публично-правового образования

Вред, причиненный государственными, муниципальными органами или их должностными лицами, возмещается за счет казны Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования соответственно, если такая обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1069, 1071 ГК РФ).

В Обзоре вопрос обязательности участия финансового органа в деле о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования не затронут. На практике финансовые органы обычно возражают против их вовлечения в арбитражный процесс, считая, что участия главного распорядителя бюджетных средств достаточно. Заметим, что арбитражные суды с этим мнением чаще всего соглашаются (п. 2–4, 7 ст. 242.2 БК РФ)⁶, а суды общей юрисдикции, напротив, считают участие финансового органа необходимым⁷.

В то же время закон не запрещает представлять в арбитражном суде интересы одного публично-правового образования двумя уполномоченными органами — главным распорядителем бюджетных средств и представляющим соответствующую казну. В этом случае копии судебных актов направляют в адрес каждого из них.

В делах о возмещении вреда, причиненного публичным субъектом, истец не выбирает подсудность

Иск о возмещении вреда, причиненного государственным (муниципальным) органом или их должностными лицами, подлежит рассмотрению по месту нахождения такого органа, если иное не предусмотрено законодательством (пункт 2 Обзора). Это правило выведено из статьи 35 АПК РФ и распространяется не только на исковые заявления, содержащие отдельное требование к публичному органу об оспаривании его действия (бездействия), но и на заявления с единственным требованием о возмещении вреда за счет казны публично-правового образования.

Следовательно, в исковом заявлении в качестве местонахождения ответчика необходимо указывать как адрес главного распорядителя бюджетных средств, так и адрес территориального органа или должностного лица, непосредственно причинивших вред.

В подобных делах не применяют правила о подсудности по выбору истца, поэтому исковое заявление, направленное в суд по месту нахождения государственного органа, а не его территориального подразделения, может быть возвращено истцу в связи с неподсудностью дела данному арбитражному суду (п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ). Если же суд уже принял такое дело к производству, его следует передать в суд по месту нахождения органа, непосредственно причинившего вред (п. 3 ч. 2 ст. 39 АПК РФ).

Все судебные акты по делу должны направляться в адрес органов — представителей государства или муниципального образования. А при замене таких органов определения о новых судебных заседаниях могут не высылаться тем из них, которые были исключены из процесса.

Требование о возмещении вреда можно заявить, не оспаривая действия органа власти

В делах о возмещении вреда, причиненного органами власти или их должностными лицами, уже давно стоял вопрос: необходимо ли для возмещения такого вреда также оспаривать и законность ненормативного акта, действия или бездействия такого органа (должностного лица). Президиум ВАС разрешил этот вопрос в пункте 4 Обзора, причем весьма категорично.

Судьи разъяснили, что осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда (ст. 16 ГК РФ) не зависит от необходимости оспаривания ненормативного акта, действий (бездействия) государственных или муниципальных органов (их должностных лиц), которыми был причинен вред, по правилам, установленным главой 24 АПК РФ. Арбитражный суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) в рамках рассмотрения иска о возмещении вреда.

При этом к участию в деле в качестве третьего лица обязательно привлекается публичный орган, совершивший правонарушение. И даже если такой орган заявит о пропуске давностного срока оспаривания ненормативного акта, действия или бездействия (ч. 4 ст. 198 АПК РФ), такое возражение не мешает арбитражному суду сделать вывод о незаконности таких актов, действия или бездействия и о наличии оснований для наступления гражданско-правовой ответственности государства или муниципального образования.

Отсутствие публично-правового спора по инициативе истца не является его грубой неосторожностью

Выработанное Президиумом ВАС РФ положение, о котором говорилось выше, позволяет истцу изложить суду доводы о недействительности ненормативного акта органа власти, незаконности его действия или бездействия, даже если истец уже утратил процессуальную возможность оспорить их по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ или не желает отдельно разрешать публично-правовой спор. Такие факты входят в предмет доказывания по иску о возмещении вреда и подлежат исследованию и оценке арбитражным судом с применением норм материального права. Однако если отдельное требование истец не заявил, то и рассматривать вопросы об основании ответственности казны и о дальнейшем применении мер ответственности в раздельных заседаниях недопустимо.

Заметим, что Президиум Высшего арбитражного суда РФ в Обзоре предлагает не рассматривать уклонение потерпевшего от публично-правового спора как его грубую неосторожность, если такое уклонение не способствовало возникновению или увеличению вреда.

В то же время при наличии грубой неосторожности потерпевшего, которая содействовала возникновению или увеличению вреда, его размер, заявленный к возмещению, суду надлежит уменьшить в зависимости от степени вины потерпевшего и причинителя вреда (п. 2 ст. 1083 ГК РФ). Является ли неосторожность потерпевшего грубой небрежностью или простой неосмотрительностью, не влияющей на размер возмещения вреда, решает арбитражный суд с учетом фактических обстоятельств конкретного дела. Так, Президиум ВАС РФ уменьшил заявленную истцом к возмещению сумму ущерба, поскольку потерпевшее юридическое лицо проявило грубую неосторожность в виде небрежного отношения к имуществу, вышедшему из его владения, не приняло своевременных мер для его истребования из чужого незаконного владения, что в результате способствовало возникновению вреда в виде убытка и увеличению его размера⁸.

Требования из публично-правового и гражданско-правового спора суд вправе рассмотреть раздельно

В Обзоре затронуты и ситуации, когда потерпевшее лицо все же обращается в арбитражный суд с самостоятельным требованием об оспаривании ненормативных актов или действий (бездействия) властных органов. Так, Президиум ВАС РФ расширил преюдициальное значение решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции (ст. 69 АПК РФ), несмотря на то, что формального тождества лиц, участвовавших в публичном и исковом процессе, нет.

Если законность ненормативного акта, действий или бездействия государственного или муниципального органа (должностного лица) подтверждена решением суда по другому делу, то в иске о возмещении вреда арбитражный суд должен отказать (п. 3 Обзора).

Если же ненормативный акт признан незаконным по процедурным основаниям (превышение компетенции, неуведомление лица, нарушение права на защиту, неполнота и немотивированность формы и т. д.), то такое решение суда позволяет считать установленным факт правонарушения, за совершение которого государство несет имущественную ответственность.

Отметим, что при разрешении дел о возмещении вреда преюдиция в ее жестком понимании не учитывается. То есть сам по себе отказ в удовлетворении требований об оспаривании ненормативного акта, действия или бездействия публичного органа (его должностного лица) не лишает заявителя возможности предъявить иск о возмещении вреда к публично-правовому образованию.

Однако в таком исковом заявлении необходимо будет привести ссылки на новые основания незаконности акта, действий или бездействия помимо тех, которые уже были предметом оценки в деле, возникшем из публично-правового спора.

На наш взгляд, юридически верным является соединение в одном исковом заявлении двух требований: о признании ненормативного акта недействительным, действия (бездействия) незаконным и о возмещении причиненного ими вреда на основании статьи 1069 ГК РФ. Ответчиком по первому требованию является государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, на которые и возлагается бремя доказывания (ч. 5 ст. 200 АПК РФ), а по иску — публично-правовое образование, которое представляет возражения по существу и размеру деликтного обязательства.

Сложное дело может быть рассмотрено в раздельных заседаниях, если арбитражный суд посчитает нецелесообразным совместное рассмотрение (ч. 3 ст. 130, ст. 160 АПК РФ).

Публичные органы должны привлекаться к участию в деле по иску о возмещении причиненного ими вреда

При предъявлении одного требования о возмещении вреда к единственному ответчику — государству или муниципальному образованию — обостряется вопрос о процессуальном статусе органа, причинившего вред. Сомнительно делать вывод о виновности такого органа без его участия в арбитражном процессе. Судебные примеры, приведенные в Обзоре, не раскрывают этот вопрос. Из них усматривается, что орган, совершивший правонарушение, мог участвовать в деле либо в качестве представителя ответчика на основании полномочия, полученного от главного распорядителя бюджетных средств, либо вообще не привлекался к участию в деле. Процессуальная судьба некоторых должностных лиц государственных органов, причинивших вред, в примерах из Обзора и вовсе не просматривается (п. 2, 9, 11 Обзора). В конкретных делах, рассмотренных Президиумом ВАС РФ с применением статьи 1069 ГК РФ, причинители вреда участвовали в качестве ответчиков, третьих лиц или же не привлекались к рассмотрению спора⁹.

На наш взгляд, участие конкретного государственного или муниципального органа, а также их должностных лиц в споре о взыскании причиненного ими имущественного вреда обязательно. Таких лиц следует привлекать к участию в деле в качестве третьего лица на стороне ответчика (ст. 51 АПК РФ) с правом представлять возражения и доказательства по существу иска, поскольку при разрешении подобных дел подлежат проверке и оценке незаконность действий, бездействия и актов указанных органов и должностных лиц.

Арбитражному суду подведомственны все споры о возмещении вреда, причиненного публичными органами

Предъявление иска о возмещении вреда за счет казны без оспаривания незаконных действий (актов, бездействия) государственных или муниципальных органов превращает гражданско-правовой спор в одновременное разбирательство разногласий, вытекающих из публичных правоотношений.

Это наглядно иллюстрирует Обзор: в нем использованы примеры дел, в которых от арбитражных судов потребовалось применять нормы законодательства об исполнительном производстве, уголовно-процессуального, налогового, таможенного, административного, градостроительного законодательства, а также законодательства о лицензировании, о рекламе. Это позволяет сделать вывод: к подведомственности арбитражного суда относятся все виды споров о возмещении вреда независимо от характера публичного правоотношения.

Кроме того, решение суда общей юрисдикции, которым действие (бездействие) государственного органа признано незаконным, не мешает пострадавшему обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании вреда, причиненного таким действием (этот вывод позволяет сделать п. 14 Обзора). К компетенции арбитражного суда относятся также иски организаций о возмещении ущерба в случаях, когда решением суда общей юрисдикции установлена незаконность бездействия судебного пристава-исполнителя, отменено постановление административного органа.

Полагаем, что арбитражному суду не подведомственны дела о возмещении вреда, причиненного публичным органом, если оценить законность его акта, действия или бездействия может лишь суд общей юрисдикции. Если подобное требование включено в иск вместе с требованием о возмещении вреда, то арбитражный суд должен прекратить производство по делу (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

Таким образом, выбор подведомственности дела определяется составом субъектов спора и зависит от порядка отдельного обжалования действий и актов публичных органов.

Споры о взыскании вреда, причиненного изданием нормативного правового акта, имеют свои особенности

В Обзоре закреплен особый подход к разрешению споров о возмещении вреда, причиненного изданием подзаконного нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления. Президиум ВАС РФ признал, что оспаривать такие акты необходимо в самостоятельном порядке. Требование о возмещении вреда, причиненного изданием такого акта, может быть удовлетворено в двух случаях. Во-первых, если акт признан судебным решением по другому делу недействующим, и, во-вторых, если истцом требование о возмещении вреда соединено с требованием о признании нормативного правового акта недействующим и суд признал последнее требование подлежащим удовлетворению (п. 6 Обзора).

При несоблюдении этих условий будут нарушены общеобязательность и действие нормативного акта в отношении неопределенного круга лиц. По таким делам истец, своевременно не оспоривший нормативный акт, не вправе требовать возмещения вреда, причиненного в ходе его исполнения.

Однако в Обзоре не сказано, с какого момента следует исчислять вред, причиненный в результате издания нормативного правового акта, — за период после его издания или после признания его судом недействующим.

При ответе на этот вопрос необходимо учитывать следующее. Исчисление размера имущественного вреда с момента признания судом недействующим нормативного акта, установившего обязанность заявителя осуществлять платежи, не должно мешать такому лицу вернуть все уплаченное им ранее, за период с момента вступления акта в силу до вступления в силу соответствующего решения суда¹⁰.

Кроме того, противоречащим закону может быть признан и такой нормативный акт, который к моменту рассмотрения судом дела о его оспаривании уже утратил свою силу. В таких случаях оспаривать акт не было бы смысла, если бы итогом этого не могли стать восстановление или защита нарушенного права¹¹.

Поэтому нормативный правовой акт может быть признан незаконным с момента его принятия, что позволит потерпевшему лицу требовать от государства или муниципального образования возмещения убытков за весь срок применения этого акта.

Исполнить решение о возмещении вреда, причиненного государством или муниципалитетом, обязан его финансовый орган

Если арбитражный суд удовлетворил иск о возмещении вреда, то в резолютивной части решения он указывает на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с конкретного органа. При этом ограничивать источники взыскания только средствами бюджета недопустимо, поскольку это противоречит положениям ГК РФ (ст. 126, 214, 215 ГК РФ). По таким требованиям публично-правовое образование отвечает всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, которое составляет казну¹².

Высший арбитражный суд формулирует резолютивные части судебных актов по делам данной категории различным образом:

• «взыскать с Российской Федерации за счет средств казны в пользу (наименование истца) ___ рублей вреда, причиненного незаконными действиями судебных приставов-исполнителей» ¹³;
• «взыскать с Российской Федерации в лице Федеральной службы судебных приставов в пользу (наименование истца) ____ рублей» ^14;
• «взыскать с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу (наименование истца) ____ рублей» ¹⁵.

Однако для судов нижестоящих инстанций Президиум ВАС РФ предложил в резолютивной части судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правового образования за счет казны указывать главного распорядителя бюджетных средств¹⁶. Поэтому наиболее полная формулировка требования в резолютивной части иска и решения может быть следующей: «Взыскать с Российской Федерации в лице (наименование главного распорядителя бюджетных средств) за счет казны в пользу (наименование истца) убытки в сумме ____ рублей».

В исполнительном листе в графе «должник» делается запись о публично-правовом образовании с полным наименованием участвовавшего в судебном разбирательстве от его имени уполномоченного органа с указанием места его нахождения. Необходимые данные дублируют из резолютивной части решения арбитражного суда и материалов дела.

Исполнить судебный акт о взыскании денежных средств за счет средств бюджета обязан финансовый орган публично-правового образования в течение трех месяцев со дня поступления в его адрес исполнительного листа (п. 6 ст. 242.2 БК РФ).

Следовательно, взыскателю надо направить исполнительный лист не в адрес казначейства, в котором открыт лицевой счет главного распорядителя бюджетных средств, а непосредственно в Министерство финансов, финансовый орган субъекта РФ или финансовый орган муниципального образования.

_____________________________________