Документирование взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и государственных учреждений по вопросам защиты прав детей

Авторы: А.О. Беспалова, Е.Ю. Кошелева, Поволжский институт им. П.А.Столыпина

• Местное законодательство
• Организация проверок
• Обращения граждан
• Состав документов по вопросам защиты прав детей

Защита прав детей является отдельным направлением в отечественной практике защиты прав человека, т.к. ребенок является лишь частично дееспособным - следовательно, неспособным защитить себя, свои права и обязанности и должен опекаться не только родителями или их законными представителями, но и государством. Поэтому для заботы о самых незащищенных представителях нашего общества была создана целая система органов государственной власти и местного самоуправления, в которой каждый из субъектов действует в пределах своей компетенции, взаимодействуя с другими элементами системы по вопросам, закрепленным в действующем федеральном, региональном законодательстве, муниципальных правовых актах, а также в межведомственных договорах. Взаимодействие осуществляется путем информационно-документационного обмена, требования к которому не регламентированы, но его правильная организация является залогом помощи каждому нуждающемуся ребенку. Из-за недостаточной регламентации этой сферы деятельности, документирование взаимодействия органов и организаций различного уровня по вопросам защиты прав ребенка в каждом субъекте Российской Федерации и в каждом муниципальном образовании организуется по-своему, что приводит к отсутствию единообразия. Как следствие, снижается скорость принятия решения.

Система взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и государственных учреждений по вопросам защиты прав детей определяет, насколько эффективно в каждом регионе и муниципальном образовании проводится государственная политика в этой области. На уровне государства она устанавливается федеральным законодательством. При этом законодательство регламентирует лишь общие вопросы взаимодействия. В частности, на общегосударственном уровне не регламентированы способы, направления, порядок документирования его осуществления, что предполагает их закрепление на региональном уровне и детализацию на муниципальном уровне.

Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления и государственных учреждений по вопросам защиты прав детей осуществляется на основе как специальных актов, которыми регулируется деятельность отдельных органов (например, Закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области»), так и на основе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность нескольких органов государственной власти (например, Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений»²).

Одним из наиболее действенных способов обеспечения защиты прав детей является осуществление проверок. Требования к организации, подготовке и проведению проверок (в том числе их документальному оформлению, включая разработку планов) не регламентированы, что приводит к отсутствию единообразия в осуществлении данной работы в разных субъектах, отсутствию системности в проводимых мероприятиях, направленных на защиту прав ребенка, потенциальному снижению практической ценности проведенной проверки. Кроме того, это приводит к тому, что в разных субъектах только Уполномоченный определяет необходимость составления планов. Форма плана проверок также нормативно не закреплена, что, в свою очередь, обуславливает отличия в форме плана и составе содержащейся информации.

В Саратовской области проведение проверок расположенных на территории области или муниципальных образований учреждений, являющихся звеньями в организации системы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также защиты прав детей, возложено как на специализированные органы (Уполномоченного по правам ребенка, Комиссию по делам несовершеннолетних), так и на прокуратуру).

• Письма заместителя председателя Правительства по социальной сфере
• План проверок Уполномоченного по правам ребенка (в т.ч. ЧС)
• Законодательная инициатива
• Отчет годовой о проверках в МКДН
• Отчет районных комиссий о проведении проверок в ГКДН
• Письма из ГКДН, МКДН, прокуратура

Аппарат Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области составляет план проверок на каждый квартал, который утверждается распоряжением Уполномоченного. В случае чрезвычайной ситуации, на основании распоряжения или письменного поручения заместителя председателя правительства по социальной сфере, может проводиться внеплановая проверка. Текст плана составляется в форме сводной таблицы, включающей графы, состав данных которых позволяет в полной мере реализовать функцию прогнозирования деятельности в целом и рабочего времени конкретных сотрудников (порядковый номер, дата проведения, наименование места проведения проверки, по каким параметрам она будет проводиться, состав комиссии проверяющих - в случае, если Уполномоченный осуществляет выездную проверку совместно с другим должностным лицом), а также ответственный исполнитель, т.е. лицо, ответственное за подготовку материалов о заведении, в котором будет проводиться проверка.

Кроме Уполномоченного контрольную функцию относят и комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Проведение проверок осуществляется районными комиссиями г. Саратова по поручению прокуратуры и Городской комиссии по делам несовершеннолетних (ГКДН), оформляемому в форме писем с указанием: когда и где провести проверку, в какой срок, когда предоставить отчет. Соответственно, обязанность по проведению подобных проверок делегируется на более низкий исполнительский уровень.

По итогам проведенной проверки Комиссиями районов города составляются отчеты в произвольной форме. Форма отчетов, требования к тексту, в том числе к составу указываемых отчетных данных не унифицированы. Отчет районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав призван выполнять как информационную, так и аналитическую функцию, являясь средством промежуточного подведения итогов на уровне муниципального образования. На практике в конкретных учреждениях текст составляется, в основном, в табличной форме. При этом указываются лишь статистические (количественные) данные, что не позволяет оценить качественные показатели, т.к. многие вопросы, подлежащие отражению в отчете, предполагают последующий качественный анализ и оценку деятельности соответствующих учреждений. Например, количество семей, поставленных на учет как находящихся в социально опасном положении или снятых с учета, не отразит в полной мере того, насколько эффективно была проведена работа с этими семьями и насколько исключен вариант рецидива. Следовательно, для того, чтобы всеми комиссиями одинаково понимались цели и значение проводимых проверок, а также качество и состав информации, необходимо закрепить не только форму отчета и состав данных, но и частично трафаретизировать текст, при этом предусмотрев возможность указания комиссиями дополнительных сведений в необходимых случаях.

Городская комиссия и прокуратура осуществляют контроль над выполненными проверками, систематизируют их результаты и, как следствие, принимают конкретные меры по выявленным проблемам и недостаткам.

Помимо проверок, другим основанием для осуществления последующих мероприятий по защите прав детей является работа с обращениями граждан. Документирование случаев нарушения прав детей является важнейшим звеном в защите их прав. Работа с обращениями граждан, оказание бесплатной юридической помощи позволяет рассмотреть частные случаи нарушения прав детей. Следует обратить отдельное внимание на содержание обращений в аппарате Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области. Вопросы, по которым гражданами направляется наибольшее количество обращений, являются наиболее проблемными. В общем составе обращений приоритетное место занимают жилищные вопросы, вопросы образования, оформления документов и устройство в дошкольное образовательное учреждение. Данные о динамике изменений тематики обращений могут также использоваться при оценке эффективности деятельности государства в вопросах защиты прав детей; механизма взаимодействия организаций, являющихся участниками системы защиты прав детей; скорости межведомственного обмена документированной информацией; унификации работы с документами. На основе типизации проблем, послуживших причиной подачи обращений, анализа мер и решений, принимаемых по данным вопросам, целесообразна унификация (трафаретизация) текстов ответов на некоторые обращения по однотипным вопросам. Однако даже при наличии трафаретного текста сотрудникам аппарата следует помнить о специфике каждого обращения.

Таким образом, можно выделить два основных направления взаимодействия по вопросам защиты прав ребенка: во-первых, взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам выявления закономерностей, проблем, подведения статистических итогов; во-вторых, взаимодействие с населением. Координирующими органами по этим двум направлениям являются, соответственно, комиссия по делам несовершеннолетних и Уполномоченный по правам ребенка.

Комиссия по делам несовершеннолетних муниципального образования не только осуществляет рассмотрение дел об административных правонарушениях, но и является связующим звеном между субъектами власти на каждом из уровней. Например, на уровне муниципального образования такими субъектами выступают отдел полиции по делам несовершеннолетних, ЦСОН, социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних, комитет по труду и занятости, сектор опеки и попечительства и комитет образования. Их взаимодействие происходит не только во время заседания, ход которого документируется, но и ежедневно посредством отчетов, запросов и ответов. Вместе с тем состав документов, образующихся в деятельности комиссий, не регламентирован.

Еще одной немаловажной задачей системы органов взаимодействия по вопросам защиты прав детей является внесение в органы государственной власти области, органы местного самоуправления предложений о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод детей. Эта задача осуществляется во взаимодействии как с исполнительной, так и с законодательной властью. Она реализуется в таких мероприятиях, как подготовка рекомендаций о возможном принятии мер по защите прав и свобод детей и реализация права законодательной инициативы.

Подготовка рекомендаций о возможном принятии мер по защите прав и свобод детей подразумевает, что Уполномоченный, в соответствии с законодательством Саратовской области, «направляет в государственные органы области, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушения прав и свобод ребенка, письма, содержащие заключения и рекомендации об устранении причин нарушений этих прав и условий, им способствующих, а также о мерах по совершенствованию правоприменительной практики или административных процедур»³. Это относится, в основном, к исполнительной ветви власти. Уполномоченный имеет право дать рекомендации по разработке нормативных документов, позволяющих реализовать законодательство на практике, совершенствуя систему защиты прав детей. Кроме того, Уполномоченный вправе вносить на рассмотрение областной Думы в порядке законодательной инициативы проекты законов области и постановлений областной Думы, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод ребенка. В Белгородской области и некоторых других субъектах Российской Федерации Уполномоченный также имеет право на законодательную инициативу, что закрепляется формулировкой: «содействие в совершенствовании законодательства Белгородской области о правах, свободах и законных интересах ребенка»⁴.

Кроме Уполномоченного, в совершенствовании механизма защиты прав детей занимаются и другие органы в рамках своих полномочий. Так, на уровне муниципального образования совершенствование механизмов защиты осуществляется путем проведения мероприятий, основанием которых является принятое на заседании постановление. При этом необходимо принимать во внимание, что отчет о проведенной работе в рамках данных мероприятий, как правило, предоставляется в устной форме, что существенно усложняет процесс обработки информации и влияет на эффективность осуществления данных мероприятий, поскольку допускает при составлении отчетов формальный подход.

Еще одним важнейшим аспектом в осуществлении документирования деятельности органов государственного и муниципального уровня по совершенствованию механизмов защиты прав детей является издание документов, закрепленных для каждого органа рассматриваемой системы в отдельности (см. таблицу 1).

Таблица 1.

Состав документов системы органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам защиты прав детей

Уполномоченный по правам ребенка в Саратовской области издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции. При этом необходимо принимать во внимание, что распоряжение Уполномоченный издает не во всех субъектах Российской Федерации. Например, в законодательстве Белгородской области вид документа, издаваемый Уполномоченным, не уточняется. В республике Саха (Якутия) соответствующий вид документа также не закреплен. В Ставропольской области, как и в некоторых других субъектах Российской Федерации, Уполномоченный не имеет статуса самостоятельного органа, т.к. подчиняется руководителю аппарата Правительства. При этом установлено, что Уполномоченный вправе «подписывать служебную документацию в пределах своей компетенции» без конкретизации состава служебной документации и пределов компетенции Уполномоченного по подписанию конкретных документов. Таким образом, в ряде субъектов Российской Федерации в связи с тем, что Уполномоченный зависим от исполнительной ветви власти, должность имеет номинальный характер. Во многих случаях не закреплены аспекты документационного обеспечения, характеризующие самостоятельность органа в принятии решений.

При этом следует отметить, что основным инструментом, при помощи которого Уполномоченный организовывает взаимодействие между населением области и органами государственной власти, местного самоуправления и государственными учреждениями, является письмо. Письма как входящие, так и исходящие по всем вопросам, в том числе по обращениям граждан, проведению проверок. Запросы составляют около 90% всего документооборота аппарата Уполномоченного по правам ребенка Саратовской области.

На заседании Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН) принимается постановление, которое призвано закреплять именно решения Комиссии как коллегиального органа. Постановления КДН по общим вопросам рассматриваются как на заседании межведомственной и городской комиссий, так и на уровне района. В положении о Комиссиях указано, что комиссия по делам несовершеннолетних имеет право принимать постановления, однако не указано по каким вопросам. На практике сложилось, что основанием для принятия постановления является доклад на заседании Комиссии по определенной проблеме. Доклад может основываться на определении прокуратуры, данных годового отчета комиссии, отчета о проверке учебного заведения либо в связи с чрезвычайным происшествием. Эти основания характерны как для городской, так и районных комиссий. Решения по этим вопросам принимаются соответственно уровню и полномочиям. При этом постановление комиссии является обязательным для исполнения всеми участниками системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Постановления КДН закрепляют только основные поручения. Дополнительные поручения фиксируются ответственным секретарем в протоколе заседания комиссии. Протокол составляется и оформляется в течение двух дней, имеет традиционную для данного вида документа форму и структуру текста. Выписки из протокола, в которых указывается содержание поручения, подлежащего обязательному исполнению, рассылаются заинтересованным учреждениям. Исполнение поручения отражается в отчете.

Большой объем работы комиссий занимает отчетная и плановая документация. Ежемесячно в городскую комиссию сдаются планы работ. При этом их форма не закреплена, а состав требований сводится к тому, что в планах должен фиксироваться комплекс мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, которые необходимо выполнить за месячный период.

В конце месяца комиссия представляет отчеты - как в городскую комиссию, так и в прокуратуру. Они содержат статистическую информацию о количестве проведенных мероприятий, количестве детей, которым удалось помочь и т.д. Этот состав данных не отражает качество проводимых мероприятий, а, следовательно, создает предпосылки для формального подхода к осуществлению соответствующих мероприятий, снижает их эффективность и результативность. Аналогичный состав количественных данных содержится и в ежегодных отчетах районных комиссий, предоставляемых в городскую комиссию. Кроме того, прокуратура регулярно увеличивает количество отчетов, в результате чего, отдельный отчет составляется по каждому вопросу.

Что касается отдела опеки и попечительства, то его решения закрепляются в постановлении главы администрации. Отдел опеки и попечительства является инициатором постановлений по вопросам реализации единой государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на территории муниципального района.

Таким образом, каждый орган власти, работающий с детьми, составляет документы, призванные реализовывать деятельность, закреплять принятые решения. В связи с тем, что единая система взаимодействия по вопросам защиты прав детей не закреплена ни на федеральном, ни на региональном уровне, при составлении соответствующих документов следует учитывать необходимость согласования действий и мероприятий с другими органами, необходимо привести их к единообразию в пределах аналогичных структур для соблюдения преемственности функций. Кроме того, немаловажным аспектом является необходимость унификации форм документов; унификации текстов документов, что позволит ускорить работу с ними, увеличить результативность взаимодействия с другими органами государственной власти и местного самоуправления.

________________________________________

1. Закон Саратовской области от 25.02.2010 № 17-ЗСО (ред. от 01.06.2010) «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 2010. № 6.
2. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. 07.02.2011) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
3. Закон Саратовской области от 25.02.2010 № 17-ЗСО (ред. от 01.06.2010) «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 2010. № 6.
4. Постановление Губернатора Белгородской области от 24.02.2009 № 9 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Белгородской области»