Юридические аспекты деятельности некоммерческих организаций

М.В. Батурин,
генеральный директор аудиторской фирмы «Фидес»

Опубликовано в номере: Некоммерческие организации в России №1 / 2003

Для того, чтобы успешно управлять некоммерческой организацией, нормально наладить управленческий учет, прежде всего, следует уделить внимание юридическим аспектам деятельности этой организации. Деятельность организации регулируется законодательством того государства, на территории которой эта организация действует.

В Российской Федерации существует многоуровневая система законодательного и нормативного регулирования, и многое зависит от того, на каком уровне принят тот или иной закон. Следует учитывать, что существующие нормативные акты находятся в определенной иерархической соподчиненности. Их градация по значимости определяет и силу действия их предписаний в сравнении с иными нормативными актами. Рассмотрим систему нормативного регулирования на примере:

Не секрет, что зачастую приходиться сталкиваться с противоречиями, содержащимися в различных правовых актах. Необходимо уметь справляться с подобной ситуацией. В рамках соподчиненности действующих нормативных актов применяется следующие правило трактовки противоречий в нормативах законодательства: документ более высокого статуса отменяет норму документа с более низким статусом. Противоречия могут иметь место и в предписаниях нормативных актов, обладающих одинаковым статусом. В таких случаях применяется следующее правило: Требования нормативных актов, изданных одной и той же инстанцией, предполагают отмену прежней нормы в пользу новой. Наиболее сложным является случай, когда друг другу противоречат нормы одного и того же официального акта. При этом применимо такое правило: в случае противоречия предписаний, содержащихся в одном и том же нормативном акте, одно из которых носит общий, а другое специальный характер, применяется специальная норма. Следует пояснить, что все предписания законодательных и нормативных актов можно разделить на два вида: общие и специальные нормы. Общие нормы регулируют общие вопросы, а специальные — узкие вопросы. Специальной нормой практически раскрывается смысл общей нормы по отношению к конкретной ситуации.

Дополнительные сложности возникают почти у всех некоммерческих организаций, получающих какие-либо иностранные пожертвования. Сторона, передающая пожертвования, как правило, выдвигает свои требования по учету целевых средств и составлению отчетности по ним. Зачастую очень сложно увязать требования законодательства Российской Федерации с требованиями грантодателей.

Рассмотрим документы представленных уровней и, прежде всего, Конституции. На практике нередки случаи нарушений и федерального законодательства по отношению к некоммерческим организациям, и норм Конституции. Поэтому важно знать, какие права некоммерческим организациям дает главный документ — Конституция РФ. Пункт 3 статьи 39 Конституции РФ гласит, что поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. В деятельности многих некоммерческих организаций благотворительность имеет большое значение, а для некоторых — является основной целью создания. Но кроме благотворительной деятельности как таковой, в ходе реализации целевого проекта или программы в некоммерческих организациях пользователи получают медикаменты, питание, образование, консультации в области финансов и права, психологическую или просто душевную поддержку — это тоже формы дополнительного социального обеспечения. Основную массу вопросов, относящихся к сфере гражданского права, регулирует Гражданский кодекс Российской Федерации. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года и последующих законов законодательно было введено в оборот наименование «некоммерческие организации». В отличие от коммерческих организаций, закрытый перечень форм которых приведен в статье 50 ГК РФ, организационно-правовые формы некоммерческих организаций, наряду с ГК РФ, описываются в различных федеральных законах, основные из них приведены в табл.1.

Руководителю некоммерческой организации необходимо знать положения Гражданского кодекса, потому что, во-первых, деятельность некоммерческих организаций достаточно подробно описана уже на этом уровне, а, во-вторых, основа хозяйственной деятельности юридических лиц — договор, и его виды также подробно описаны в этом документе. Далее, необходимо знать, какими федеральными законами регулируется благотворительность, деятельность некоммерческих и общественных организаций.

Прежде всего: что такое некоммерческие организации? Особое значение деятельности НКО трудно переоценить, потому что они своей деятельностью заменяют пассивность государственных структур, которые должны были бы выполнять социальные программы. Общественное движение всегда появлялось для того, чтобы взять на себя решение тех задач и проблем, которые реально существуют в обществе. Понятно, что в любой стране, где существует рыночная экономика, основу этой рыночной экономики составляют коммерческие организации. Их главное отличие от некоммерческих организаций — цель, ради которой они созданы, а это — получение прибыли. В Уставах же некоммерческих организаций обязательно должно быть зафиксировано обратное: организации не преследуют цель получения прибыли. Деятельность некоммерческих организаций подпадает под действие Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В нем, в частности, описываются разные организационно-правовые формы, в которых могут создаваться эти организации. Деятельность религиозных организаций регулируется в России отдельным Федеральным законом от 26.09.97 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Принципы управления светскими и религиозными организациями могут различаться, но принципы управления отдельными проектами и нормы бухгалтерского учета едины и для тех, и для других. В российском законодательстве деятельность общественных организаций регулирует Федеральный закон от 19.05.95 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Общественные объединения также могут быть образованы в разных формах. Выбор той или иной организационно-правовой формы влияет на многие вопросы деятельности НКО. Разрабатывая учредительные документы организации, следует учитывать, что далеко не все вопросы деятельности могут решаться учредителями произвольно. Например, в организациях, основанных на членстве (общественное объединение, некоммерческое партнерство, ТСЖ, потребительский кооператив, ассоциация), высшим руководящим органом может быть только коллегиальный орган — общее собрание (конференция, съезд) членов организации; для фонда обязательно наличие попечительского совета и проведения аудиторской проверки; фонд нельзя ликвидировать по решению учредителей, решение о ликвидации может вынести только суд по заявлению заинтересованных лиц. Прежде, чем создать НКО, необходимо определиться с выбором организационно-правовой формы. На этот выбор может повлиять:

• цель создания и деятельности организации;
• целесообразность наличия (отсутствия) членов;
• предпочтительный порядок формирования и полномочия руководящего органа;
• желательный порядок управления имуществом.

При выборе организационно-правовой формы НКО зачастую возникают проблемы, которые можно решить, если помнить несколько правил:

• все общественные объединения (общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение и орган общественной самодеятельности) относятся к некоммерческим организациям, и на них распространяется действие Закона «О некоммерческих организациях»;
• нельзя путать общественное объединение и общественную организацию: вторая является разновидностью первого;
• фонд и учреждение могут быть, а могут и не быть общественными объединениями;
• слова «Общество», «центр», «комитет», «дом» и другие слова того же типа не имеют ничего общего с организационно-правовой формой;
• некоммерческая организация любой организационно-правовой формы может быть благотворительной, это не организационно-правовая форма, а особый статус.

Кроме ГК РФ и федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций, существуют иные законодательные акты, имеющие непосредственное отношение к их деятельности. Прежде всего, это Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Благотворительная деятельность должна осуществляться в целях, указанных в статье 2 этого закона. Под участниками благотворительной деятельности понимаются граждане и юридические лица, осуществляющие благотворительную деятельность, в том числе путем поддержки существующей или создания новой благотворительной организации, а также граждане и юридические лица, в интересах которых осуществляется благотворительная деятельность: благотворители, добровольцы, благополучатели. Определение добровольцев приведено в статье 5 Федерального закона.

«Добровольцы — граждане, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного труда в интересах благополучателя, в том числе в интересах благотворительной организации».

Работа с добровольцами (волонтерами) является специфической проблемой кадрового менеджмента в НКО. Юридическая база по этому вопросу практически отсутствует. В Государственной Думе в настоящее время обсуждается проект Федерального закона «О поддержке добровольных гражданских инициатив». Хочется надеяться, что с принятием этого закона будут урегулированы многие вопросы, оставшиеся пока без внимания законодателей. Прежде всего, это охрана труда добровольцев, ответственность организаторов добровольческой деятельности за вред, причиненный добровольцу. Учитывая тот факт, что вопросы, связанные с добровольческой деятельностью, рассматриваются уже, как минимум, 6—7 лет, на скорое решение проблем рассчитывать не приходится.

При использовании труда добровольцев рекомендуется заключать с ними письменный договор с обязательным указанием, какие именно функции гражданин оказывает безвозмездно. Добровольцу не идет стаж и не делается записей в трудовой книжке. Благотворительная организация может оплачивать расходы добровольцев, связанные с их деятельностью в этой организации (хозяйственные расходы, расходы на транспорт, проживание в служебной поездке и другие). Поскольку доброволец не состоит с организацией в трудовых отношениях, то к служебным поездкам, в которые направляются при необходимости добровольцы, не применим термин «командировка». Из этого можно сделать вывод о том, что возмещать добровольцам можно документально подтвержденные расходы по проезду и проживанию; выплата суточных при этом не предусматривается. Следует отметить, что кроме закона № 135-ФЗ упоминание о возможности использования добровольного труда содержит статья 32 федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а именно: «…сведения … об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны»; таким образом, за некоммерческими организациями, независимо от видов деятельности и организационно-правовой формы, признается право использовать безвозмездный труд граждан.

Еще один федеральный закон, который, особенно с 2001 года, приобретает большое значение для деятельности некоммерческих организаций: Федеральный закон от 4 мая 1999 года № 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации».

Мы начали с того, что для руководства организацией, прежде всего, необходимо знать законодательство страны, на территории которой организация осуществляет свою деятельность. Необходимо понимать, что любая хозяйственная операция организации регулируется предписаниями различных отраслей законодательства. При этом одни и те же факты хозяйственной деятельности могут получать различное, очень часто прямо противоположное толкование. В юридической практике применяются следующие правила трактовки законодательства в конкретных случаях его применения: при решении какого-либо вопроса относительно его законодательного регулирования следует учитывать, с какой точки зрения и для целей какой отрасли права мы рассматриваем конкретную проблему. То есть, необходимо выяснить, с какой позиции расценивать последствия хозяйственной операции:

• гражданского права и обязательств организации;
• расчетов с бюджетом по данной операции;
• исполнения ее работниками организации;
• правил отражения данной хозяйственной операции (факта хозяйственной деятельности) в бухгалтерском учете.

Данное правило прямо устанавливается нормативными актами. Например, в пункте 3 статьи 2 «Отношения, регулируемые гражданским законодательством» ГК РФ говорится о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Это указывает на четкое разграничение сфер регулирования налогового и гражданского права. Множество терминов, характеризующих хозяйственные операции организации, специально (по-разному) определяются для целей различных отраслей права. К таковым относится, например, понятие реализации. Налоговый кодекс РФ признает реализацией практически любой факт передачи права собственности на товары сторонним лицам, за исключением случаев, прямо указанных в Кодексе. Нормативные акты по бухгалтерскому учету признают реализацией только продажу товаров (работ, услуг) за денежные средства.

Встречаются случаи, когда нормы, относящиеся к различным отраслям права, пересекаются, например, налоговое законодательство в определении какого-либо вопроса отсылает к Гражданскому кодексу, то Кодекс определяет правила ведения бухгалтерского учета. Тогда действует правило: если в нормативном акте какой-либо отрасли законодательства использован термин, специально не определенный данной отраслью права, и определение этого термина дается другой отраслью законодательства, следует пользоваться существующим определением.

Таблица 1

Основные организационно-правовые формы негосударственных некоммерческих организаций