Госфункции на аутсорсинге

Не секрет, что органы государственной власти и местного самоуправления используют механизм аутсорсинга (передают осуществление своих функций сторонним организациям). Более того, в некоторых нормативных документах предложено использовать аутсорсинг в целях оптимизации (сокращения) численности госслужащих. Считается, что аутсорсинг позволяет уменьшить расходы бюджета и выполнить функции эффективнее. Так ли это, спросим у эксперта.

Действительно ли передача гос­функций на аутсорсинг дешевле, чем реализация их силами управ­ленческих структур? Ведь зар­плата госслужащих невелика, а сторонние организации часто требуют за свои услуги немалые гонорары. К тому же системе го­сударственного заказа, через ко­торую реализуется аутсорсинг, далека от совершенства.

- По поводу дороговизны работы компании-аутсорсера можно высказать сле­дующие соображения, которые прояснят картину.

Во-первых, тезис о дешевизне государ­ственных служащих как трудового ре­сурса крайне спорен. В ряде субъектов РФ оплата труда госслужащих выше, чем средняя заработная плата по региону. Кроме того, нужно иметь в виду все «не­зарплатные» обязательства, которые возникают по отношению к госслужащему, а их немало - от добровольного медицинско­го страхования до специ­альных пенсионных выплат. Дороговизну государственных служащих признают и сами органы власти, вменяя реализацию отдельных своих функций более дешевым с точки зрения персона­ла государственным и муниципальным учреждениям. Этот процесс можно на­звать прото-аутсорсингом - использу­ется тот же самый механизм передачи функции внешней организации, только, к сожалению, без явного контракта (его замещает государственное задание), без конкурсности, без какого-либо внешнего анализа издержек.

Во-вторых, нельзя забывать о том, что у внешнего поставщика будет сти­мул повышать производительность труда и снижать количество персонала, задействованное для реализации пере­данной функции. При управлении госу­дарственными служащими этот стимул почти отсутствует. Это, кстати, присуще большинству стран мира и не так плохо, просто подобные «островки стабиль­ности» не должны распространяться на всю деятельность исполнительной власти.

Указание на систему государственного и муниципального заказа как на слабое звено при внедрении аутсорсинга вполне оправданно. Заказываемые услуги (реа­лизация «кусочков» функций и отдель­ных административных процессов - это в большинстве случаев именно услуга) часто сложны по своей структуре и меха­низмам реализации; они требуют четкой регламентации и стандартизации со сто­роны заказчика, а также четкого и своев­ременного планирования потребности в данных услугах. То есть орган-заказчик должен отчетливо представлять, что он передает на аутсорсинг, в каком количе­стве и какое качество хотел бы получить в итоге. Справедливости ради отмечу, что все эти вопросы нуждаются в отве­тах и при отсутствии всякого аутсорсин­га. Я обозначу ситуацию так: если орган власти грамотно отработал процесс фор­мирования, финансового обеспечения и контроля выполнения государственных заданий, то перейти к аутсорсингу тех же самых услуг (функций) не составит ника­кого труда.

Каковы границы аутсорсинга? Ведь не каждая государственная функция может быть передана. Прописан ли регламент в законо­дательстве?

- В концепции проведения админи­стративной реформы (действовала в 2005-2010 гг.) было прописано, что речь идет не об аутсорсинге функций, а об аут­сорсинге административных процессов (т. е. отдельных «кусочков» в цепи реа­лизации данных функций).

Такой оборот введен не потому, что целиком функцию нельзя передать за пределы системы исполнительной влас­ти. Просто такая, полная передача пред­ставляет собой совершенно другой ме­ханизм, называемый не аутсорсингом, а дерегулированием. Передать функцию целиком в частный сектор - это значит просто перестать ее выполнять, доверив, регулирование какого-то процесса рын­ку. Здесь не нужен аутсорсинг, не нужен контракт, не нужен поиск исполнителя и управление отношениями с ним.

Резонен, собственно, более точный вопрос – а какую часть функции (т. е. насколько большую цепочку административных процессов) можно передать на аутсорсинг. Наш опыт работы показывает, что довольно большую.

Например, в цепочке предоставления государственных услуг (в соответствии с Законом № 210-ФЗ1) прерогативой исключительно органа власти, госслужащего, является только принятие решения о результате оказания данной услуги (выдать паспорт или нет, выдать лицензию или нет, зарегистрировать права собственности или нет). Все остальное – это среда, которая может функционировать без госслужащих и без органа власти.

Приемом и обработкой входящих документов уже сейчас занимаются сотрудники многофункциональных центров оказания госуслуг (МФЦ) – они явно не госслужащие и даже не представители подведомственного конкретному органу учреждения (органов и услуг много, а учредитель у МФЦ один).

Экспертизой представленных документов и физических объектов (оборудования, образцов продукции, учебного процесса) тоже практически никогда не занимаются сотрудники органа власти.

Все это делают приглашенные на разных, крайне хаотически сложившихся, условиях. Данные функции могут осуществляться и в режиме аутсорсинга. Не могут быть переданы на аутсорсинг только те процессы, про которые в  законодательстве прямым текстом сказано «исполняет государственный служащий».

Еще раз обращу внимание: формули­ровка должна быть не «сотрудник орга­на власти», а именно «государственный служащий».

Если мы будем говорить о тех функ­циях, которые исполняются сейчас го­сударственными учреждениями соци­альной сферы (образования, культуры, здравоохранения, молодежной политики, социального обслуживания), то, опять же, действует принцип «что разрешено передавать учреждениям, то можно пе­редать и за пределы системы». Дело ор­гана - организовать за бюджетные сред­ства оказание услуг клиентам. Способ организации - это прерогатива самого органа власти, на то он этой властью и снабжен.

Можно ли считать аутсорсинг одним из механизмов государст­венно-частного партнерства? Какие еще механизмы ГЧП можно использовать для реализации госу­дарственных функций (например, концессии)?

- На этот вопрос ответить трудно... Если спор чисто методологический, то вступать в него не хочется - можно завяз­нуть на пустом месте. Позволю себе толь­ко одно высказывание. Все, что целиком может быть реализовано в рамках стан­дартной процедуры государственного за­каза, к ГЧП относить нецелесообразно. Таким образом, подавляющее количество случаев аутсорсинга не следует относить к государственно-частному партнерству.

Но отдельные случаи, когда аутсорсинг может быть рентабелен для поставщика только в долгосрочном периоде (более 3-х лет) или когда речь идет о новой государственной функции, параметры которой

не вполне уточнены, стандартной процедуры государственного заказа может и не хватить. В этом случае в мировой практике используются все формы ГЧП, легитимные в конкретной стране. Еще раз обращусь к уже упомянутому кейсу с многофункциональными центрами ока­зания госуслуг. В принципе создание сети МФЦ можно было осуществить хоть в режиме франчайзинга. Технология есть, состав услуг понятен, тарифы унифици­рованы - чем не готовый бизнес, который нужно просто реализовать на местах.