С 1 сентября 2013 г. вступает в силу новый Закон об образовании1. Документ создавался долго и трудно, больше двух лет его структура и содержание обсуждались экспертами, депутатами Госдумы РФ и представителями общественности. В итоге идеального закона так и не получилось, однако у учреждений появились новые перспективы развития, а у субъектов РФ – увеличились полномочия и степень ответственности за образовательный процесс в регионе. О плюсах и минусах закона рассказывает наш эксперт.
Согласно ст. 65 Закона об образовании учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (речь идет о детских садах). Как и кем будет формироваться размер этой платы?
В контексте указанной статьи рассматривается услуга по присмотру и уходу за детьми. Ее понятие определено п. 34 ст. 2 Закона об образовании и включает питание, организацию режима дня и иные бытовые хозяйственные нужды. Данная услуга детского сада оплачивается родителями. При этом субъекты РФ компенсируют часть затрат. Так, в соответствии со ст. 65 закона на первого ребенка идет компенсация части родительской платы в размере не менее 20%, на второго – не менее 50%, на третьего – не менее 70% от ее суммы. Также за правительством субъекта РФ закреплено право устанавливать среднюю стоимость услуги на территории своего региона, и обязанность заложить необходимое количество денежных средств в своем бюджете.
Поскольку детские сады по принадлежности относятся к муниципалитетам, именно они как учредители и будут утверждать размер родительской платы в ведомственных учреждениях, ориентируясь на ее среднюю величину. Денежные средства будут поступать в муниципальные образования от субъектов РФ в виде субвенций.
Согласно Закону о защите прав потребителей родители вправе знать, из чего складывается услуга, как она калькулируется.
За кем остается право распределять средства, полученные в рамках родительской платы, – за учреждением или учредителем? И на какие статьи расходов их можно направить?
Право распоряжаться денежными средствами, поступающими в виде родительской платы, закреплено за дошкольным образовательным учреждением. Не допускается, чтобы эти «родительские деньги» расходовались на оплату труда педагогов и всего, что связано с осуществлением образовательного процесса. Образовательная услуга оплачивается за счет бюджета в рамках муниципального задания.
Однако средства могут быть потрачены на доплаты сотрудникам, обеспечивающим уход и присмотр за детьми: работникам столовой, младшему обслуживающему персоналу и пр. Также в состав расходов могут войти затраты на покупку и доставку продуктов питания и т. п.
В законе четко прописана и структура образовательной услуги. Это не просто два часа подготовки к школе.
С ребенком работает весь педагогический персонал учреждения (воспитатели, музыкальные работники, инструкторы по физкультуре, логопед, педагог-дефектолог и др.). Услуга включает оплату труда педагогов, учебные расходы и иные материальные затраты, связанные с обеспечением основной образовательной программы, в т. ч. покупку игрушек.
Стоит отметить, что согласно новому Закону об образовании родители, дети которых не ходят в детский сад, а получают дошкольное образование в семейной форме, имеют право на бесплатные консультации методистов, педагогов-психологов и медработников. Это дополнительная услуга, оплачиваемая из бюджета, будет оказываться в специально созданных образовательных центрах.
Негосударственные детские сады, которые реализуют основные образовательные программы, также получили право на бюджетное финансирование, за исключением субсидий на содержание имущественного комплекса.
Субъектам РФ установлен минимум по компенсационным выплатам, а узаконен ли максимальный размер родительской платы?
Нет, законом размер платы не ограничен. Установлены лишь обязательные «границы» компенсации.
На ком сосредоточена основная ответственность за финансовое положение образовательных учреждений?
Безусловно, на субъектах РФ.
В связи с введением такого масштабного расходного обязательства, как содержание детских садов, они оказались в очень сложном положении, и их полномочия явно перегружены.
Сейчас основная головная боль на местах – как обеспечить введение новых стандартов с 1 января 2014 г.
При этом остается нерешенной проблема оплаты труда дошкольных педагогов. Известно, что их зарплата на порядок ниже, чем в образовательных учреждениях иного уровня (школах, лицеях и пр.). Обеспечить ее повышение пока регионы не могут, но соответствующая задача им поставлена.
Кроме того, на субъекты РФ возложены такие дополнительные расходы, как компенсация коммунальных платежей для педагогических работников, а также обязательства по финансовому обеспечению довузовского начального и среднего профессионального образования.
Если средства родительской платы нельзя использовать на зарплату педагогов, то как ее можно увеличить? За счет платных услуг?
Безусловно, но и при организации платных услуг ситуация непростая.
Согласно Закону № 83-ФЗ1 принципы и порядок организации приносящей доход деятельности устанавливает учредитель бюджетного учреждения. При этом Закон № 131-ФЗ2 право установления тарифов на муниципальные услуги закрепляет за муниципальными образованиями. Таким образом, возникает правовая коллизия.
Как правило, муниципалитеты утверждают некий перечень стандартных услуг и цены на них. Если учреждение не может работать по установленным тарифам (они завышены, и родители не могут столько платить либо, наоборот, занижены, и нет возможности пригласить квалифицированных педагогов), юристы рекомендуют переименовать услугу, т. е. сделать ее условно нестандартной (не поименованной в муниципальном перечне). Например, вместо «Хорового пения» можно назвать услугу «Воспитание музыкальной культуры» или «Приобщение к музыке». И далее самостоятельно установить тариф.
Проблема и в том, что по Закону № 83-ФЗ учреждение может оказывать лишь услуги, соответствующие целям, ради которых оно создано. В детских садах это, соответственно, образование. Однако, имея хорошо укомплектованные медицинские кабинеты, дошкольные учреждения могут с успехом предоставлять и платные оздоровительные процедуры, например, массаж. Здесь понимание и хозяйственный подход должны проявить учредители, локальным нормативным документом они могут закрепить право учреждений прописывать в своем уставе такого рода услуги. Ведь государственное имущество необходимо использовать эффективно, не позволять ему простаивать вхолостую.
От детских садов перейдем к школе. Общественность пугает, что образование в них перейдет на платную основу. Есть ли основания для таких опасений?
Услуги, включенные в основную программу образования (так называемый стандарт), – будут оказываться всем детям бесплатно. Дополнительное образование внутри общеобразовательных учреждений (разного рода кружки) тоже остается бесплатным.
Это все прописано в Законе об образовании.
При этом объем учебной нагрузки на учащихся сохранен, а в старшей школе даже увеличен до 37 часов (вместо 36). Но вот то, что в эти 37 часов поместить, уже полномочия и ответственность конкретного учебного заведения. Учреждение формирует образовательную программу, устанавливает учебный план, конечно, согласовывая это с управляющим советом, в который входят и родители.
Опасения о введении платности, мне кажется, необоснованны. Вместе с тем школам дан своеобразный маневр, чтобы развивать дополнительные услуги (например, вводить еще один иностранный язык) факультативно и получить средства сверх бюджетного финансирования.
Программа ликвидации и объединение малокомплектных школ также является одним из способов оптимизации финансирования?
Идея создания крупных школ, хорошо оснащенных, с возможностью привлечения квалифицированных кадров, эффективного использования помещений, с нелинейным расписанием, конечно, очень здравая. Результаты международных исследований и российская статистика показывают: в крупных школах уровень успеваемости, качество образования значительно выше.
Поэтому программу создания сильных школ-комплексов я поддерживаю.
Что касается малокомплектных сельских школ, то в законе за ними сохранены определенные льготы. Эти учреждения выведены из системы нормативно-подушевого финансирования. Для них вне зависимости от числа обучающихся гарантирована оплата условно постоянных расходов.
Это, конечно, правильно, хотя опять встает вопрос сбалансированности регионального бюджета, ответственность за деятельность данных школ ложится на субъекты РФ.
В новом законе четко прописано понятие сетевого взаимодействия образовательных учреждений, дистантного обучения. Для реализации этой программы на практике нужны, конечно, подзаконные нормативные акты, методики, рекомендации исходя из возможностей каждого региона.
В этом смысле закон достаточно рамочный, но новые возможности учреждениям он все-таки открыл.
В аннотации к Закону об образовании было написано, что он предлагает новые экономические модели в сфере образования. Что это за модели?
Я бы не сказала, что они новые.
Это модели, которые были зафиксированы в рамках бюджетной реформы Бюджетным кодексом РФ. Они представляют собой финансовое обеспечение в виде субсидий, которые выделяются образовательным учреждениям в рамках заданий учредителя. Способ передачи средств субъекта РФ муниципалитету через субвенцию был прописан и в предыдущем законе.
При этом образованию действительно нужны четко прописанные новые экономические механизмы, к примеру, программа инвестирования. Новым законом никак не разрешена проблема доступа к ресурсам развития негосударственного сектора, остались без внимания программы долгосрочного финансирования образования, в т. ч. кредитование студентов, страхование организаций. Не предусмотрены современные механизмы выхода учреждения на международный, общероссийский, региональный рынок услуг, некоммерческий франчайзинг образовательных программ, технологий, интеллектуальных продуктов. Учреждения, к сожалению, не могут реализовывать свои образовательные программы как франшизу. Возможно их использование только внутри организаций, а также обмен опытом в рамках профессионального сотрудничества.
Экономические модели нового Закона об образовании, к сожалению, в значительной степени нацелены на текущее финансирование, а не на перспективу развития.
Источник: журнал «Госуслуги: планирование, учет, налоги» №4/2013.
Начать дискуссию