Нормативные и правоприменительные аспекты оказания социальной помощи лицам без определенного места жительства и рода занятий

Развитие рыночных отношений в России в начале 90-х гг. XX в. охватило жилищную сферу и привело как к формированию многомиллионного слоя собственников жилых помещений, сформировавшегося в результате приватизации жилья и возможности совершения сделок, связанных с отчуждением квартир и жилых домов, так и появлению многочисленного слоя лиц, утративших собственное жилище и вынужденных скитаться, не имея собственной крыши над головой.

Актуальным является вопрос: какие минимальные гарантии на крышу над головой имеет в указанных случаях лицо, оказавшееся в статусе «бомж»?

Первым нормативным актом, принятым в постсоветское время и посвященным указанной проблеме, стало Постановление Правительства РФ от 07.10.1993 г. № 1003 «О домах ночного пребывания». Данный документ (п. 1) установил, что дома ночного пребывания для лиц без определенного места жительства и занятий создаются по решению органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Расходы по содержанию указанных домов были возложены на бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований (п. 2 Постановления).

Органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга было предписано обеспечить выделение соответствующих помещений для создания домов ночного пребывания, оказывать содействие в трудоустройстве и создании необходимых условий для проживания лиц без определенного места жительства и занятий (п. 3 Постановления).

Во исполнение данного Постановления Министерством социальной защиты населения РФ был принят приказ от 25.01.1994 г. № 10 «О домах ночного пребывания», которым было утверждено «Временное положение о доме ночного пребывания». По сути, в нем был закреплен минимальный объем социальных услуг, предоставляемый лицам без определенного места жительства и рода занятий.

Пункт 2.1 Временного положения определил основную задачу домов ночного пребывания как предоставление ночлега лицам без определенного места жительства и рода занятий, в первую очередь из числа престарелых и инвалидов.

В соответствии с п. 2.2 Временного положения лицам без определенного места жительства и рода занятий гарантируется: предоставление бесплатно в течение 12 часов койко-места с постельными принадлежностями; обеспечение талоном на одноразовое бесплатное питание; консультативная помощь в вопросах бытового и трудового устройства, определение в стационарные учреждения социального обслуживания; первая доврачебная помощь и санитарная обработка нуждающихся.

Пункт 2.3 Временного положения определил, что койко-место для ночлега в доме ночного пребывания предоставляется бесплатно одному лицу на срок не более 10 дней подряд и не более 30 дней в году, а сверх того лишь за плату, устанавливаемую соответствующим органом исполнительной власти. При наличии свободных коек спальное место для ночлега может предоставляться за плату и другим категориям граждан.

Таким образом, нахождение в доме ночного пребывания носит не стационарный, а временный характер и не может в глобальном плане решить проблемы бездомных граждан.

Следует отметить, что не все лица, относящиеся к категории «бомж», могут быть приняты в дома ночного пребывания. В частности, в соответствии с п. 3.2 Временного положения противопоказаниями к приему в дом ночного пребывания является наличие следующих заболеваний и расстройств:

туберкулеза в активной стадии;
заразных заболеваний кожи и волос;
острых инфекционных и венерических заболеваний;
психических заболеваний, сопровождающихся на момент поступления расстройствами поведения, опасными для самого больного и окружающих;
острого алкогольного опьянения и признаков приема наркотических средств.

Таким образом, Временное положение о домах ночного пребывания устанавливает не только временные параметры нахождения в указанных помещениях, но и условия для приема в них по медицинским критериям.

Следовательно, исходя из буквального толкования положений рассматриваемого нормативно-правового акта далеко не каждый гражданин, являющийся лицом без определенного места жительства, может рассчитывать на размещение в домах ночного пребывания.

Дома ночного пребывания стали первым видом законодательно закрепленной формы организации социальной помощи лицам без определенного мест жительства и рода занятий. Пункт 1 Постановления Правительства РФ от 08.06.1996 г. № 670 «Об утверждении примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и рода занятий» значительно расширил перечень наименований инстанций, предоставляющих социальную защиту лицам без определенного места жительства и рода занятий.

Наряду с вышеупомянутыми домами ночного пребывания в него были включены также «социальные приюты», «социальные гостиницы», «центры социальной адаптации» и т. д.

В перечне задач данных учреждений фигурируют следующие (п. 2 Постановления):

предоставление временного места пребывания или ночлега лицам, оказавшимся без определенного места жительства и занятий, в первую очередь лицам пожилого возраста и инвалидам;
оказание содействия в осуществлении мероприятий по социальной адаптации лиц, утративших социально полезные связи (в первую очередь лиц, освобождаемых из мест лишения свободы), к условиям жизни в обществе.

Следует отметить, что рассматриваемое Постановление не фиксирует четких сроков нахождения в учреждениях лиц без определенного места жительства и рода занятий, а содержит отсылочную норму (п. 9), в соответствии с которой срок пребывания в них устанавливается органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Процедура принятия лиц соответствующих категорий в соответствующие учреждения осуществляется на основании п. 20 рассматриваемого Постановления в порядке, определяемом Министерством социальной защиты населения Российской Федерации. Последнее в свою очередь издало приказ от 10.09.1996 г. № 224 «Порядок приема граждан в учреждение социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий».

Следует отметить, что рассматриваемый приказ дифференцировал основания и условия приема в учреждения для лиц без определенного места жительства и рода занятий. Так, в соответствии с п. 2 приказа основанием и условием приема лиц в дом ночного пребывания является личное заявление обратившегося лица, а в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации – личное заявление и направление, выданное вышестоящей организацией по подчиненности, а также наличие у принимаемого паспорта (в отдельных случаях справки по форме № 9, выданной органом внутренних дел) и справки об освобождении из места лишения свободы (для лиц, освободившихся из мест лишения свободы). Кроме того, лица, поступающие в центр социальной адаптации, кроме документов, указанных в подпункте "б", должны иметь медицинскую карту установленного для учреждений социального обслуживания образца, заверенную лечебным учреждением или исправительно-трудовым учреждением органа внутренних дел.

Общим основанием приема соответствующих лиц в указанные учреждения является наличие в учреждении свободных мест и отсутствие у принимаемого противопоказаний, которые сформулированы в п. 6 приказа (они по сути идентичны противопоказаниям, зафиксированным во временном положении).

Лица, у которых при поступлении в учреждение обнаружены вышеуказанные противопоказания, а также повышенная температура тела, сыпь неясной этиологии, подлежат немедленному направлению в учреждения органов здравоохранения или внутренних дел.

В учреждение не принимаются лица, у которых обнаружено холодное или огнестрельное оружие, легковоспламеняющиеся и взрывоопасные вещества, наркотики.

Положения п. 3 приказа разграничили процедурные особенности приема лиц без определенного места жительства и рода занятий в соответствующие учреждения. Так, прием в дом ночного пребывания осуществляется сотрудником учреждения с обязательным присутствием медицинского работника, который в случае необходимости и при согласии принимаемого производит его осмотр; прием в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации – администрацией учреждения.

Различие в правовом статусе учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий подчеркивается в норме, сформулированной в п. 4 приказа, в соответствии с которым на каждого поступающего в центр социальной адаптации заводится личное дело, в котором хранятся: направление вышестоящей организации по подчиненности, личное заявление, пенсионное удостоверение, справка МСЭК, медицинская карта и другие документы.

На лиц, поступающих в дом ночного пребывания, социальный приют и социальную гостиницу, личные дела не заводятся.

Нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что некоторые положения рассматриваемого нормативного акта отличаются неясностью и противоречивостью формулировок отдельных норм. Так, прием лица в дом ночного пребывания осуществляется с обязательным участием медицинского работника, который в случае необходимости и при согласии принимаемого производит его осмотр. Возникает вопрос: является ли медицинский осмотр обязательным для лиц без определенного места жительства, поступающих в дома ночного пребывания? Если существует необходимость оказания медицинской помощи данному лицу, но последний возражает против ее оказания, может ли данное лицо рассчитывать на помещение в дом ночного пребывания? С другой стороны, прием лица без определенного места жительства в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации осуществляется администрацией учреждения при наличии разрешения вышестоящей инстанции и соответствующей медицинской карты. Резонным является вопрос: может ли лицо без определенного места жительства с оформленной надлежащим образом медицинской картой рассчитывать на прием в соответствующие учреждения без прохождения медицинского осмотра?

Главной проблемой проанализированных нормативных актов является отсутствие норм, обязывающих лиц без определенного места жительства и рода занятий, поступающих в соответствующие учреждения, проходить в обязательном порядке медицинский осмотр. Необходимость последнего обусловливается наличием норм (п. 6 приказа), в которых зафиксирован перечень медицинских противопоказаний, исключающих нахождение в учреждениях, предназначенных для лиц без определенного места жительства и рода занятий.

Следует отметить, что законодательство субъектов РФ высказывается более категорично по отношению к лицам без определенного места жительства и рода занятий в части вопросов, касающихся обязательного прохождения медицинского осмотра как условия приема в соответствующие учреждения. В свою очередь это обусловливает проблемы в правоприменительной практике.

Показательным в этом отношении является определение Московского городского суда от 14.02.2012 г. по делу № 33–1752, в соответствии с которым было оставлено без изменения решение суда нижестоящей инстанции, а кассационная жалоба – без удовлетворения.

Из обстоятельств дела усматривалось, что истец обратился в суд с иском к центру социальной адаптации (далее – ЦСА) «Ясенево» ДСЗН г. Москвы об оспаривании действий ЦСА в части обязания принять его для временного пребывания в ЦСА, мотивируя тем, что 14.07.2011 г. он обратился к администрации ЦСА «Ясенево» для оформления на ночлег и временное пребывание, оказания других медико-социальных услуг, т. к. находился в тяжелой жизненной ситуации. Однако истец получил на свою просьбу отказ, в связи с чем просит, с учетом уточнений исковых требований, признать требование администрации ЦСА «Ясенево» о предоставлении справки о прохождении противопедикулезной обработки и результатов флюорографического исследования незаконным; обязать администрацию ЦСА принять его на временное пребывание.

Истец 14.07.2011 г. обратился в ЦСА «Ясенево» с заявлением о предоставлении возможности временного пребывания в учреждении. Указанное заявление завизировано руководителем Центра с указанием «заселить в установленном порядке».

Работники ЦСА предложили истцу предоставить справку о прохождении противопедикулезной обработки и результаты флюорографического исследования.

Согласно представленным актам указанное предложение истцом не исполнено. Судом первой инстанции было отмечено, что ЦСА функционирует на основании положения «О Центре социальной адаптации «Ясенево» ДСЗН г. Москвы (государственное учреждение)», утвержденного приказом Департамента социальной защиты населения г. Москвы от 08.12.2009 г. № 1461.

В соответствии с п. 3.1 указанного положения, в Центр принимаются бездомные граждане (мужчины старше 18 лет), в том числе не имеющие документов, удостоверяющих личность, по различным причинам утратившие свою жилплощадь и оказавшиеся в критической жизненной ситуации, нуждающиеся в посторонней медико-социальной, социально-бытовой помощи и не имеющие противопоказаний к приему.

В соответствии с п. 3.2 указанного положения противопоказаниями к приему в Центр являются:

туберкулез в активной стадии, заразные заболевания кожи и волос, острые инфекционные, венерические и иные заболевания, опасные для окружающих;
сильное алкогольное опьянение или признаки приема наркотических веществ;
неадекватное поведение, выражающееся в угрозах и оскорблениях сотрудников Центра.

19.01.2006 г. Департаментом социальной защиты населения (далее – ДСЗН) г. Москвы издан приказ № 5 «Об утверждении Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи (центрах социальной адаптации, домах ночного пребывания, социальных гостиницах)».

В соответствии с п. 1.5 указанного Единого порядка после приема заявления поступающего гражданина осматривает дежурный фельдшер (врач), который определяет отсутствие медицинских противопоказаний для приема и делает вывод о необходимости направления данного лица на санитарную обработку, размещении его на ночь в изоляторе или общем спальном помещении, о чем делается соответствующая запись в журнале медицинских осмотров и контроля за состоянием пребывающих граждан. Гражданин, отказывающийся от осмотра дежурным фельдшером (врачом), в учреждение не допускается.

В соответствии с п. 1.6 Единого порядка медицинскими противопоказаниями к приему в учреждение социальной помощи являются: туберкулез в активной стадии, заразные заболевания кожи и волос, острые инфекционные, венерические и иные заболевания, опасные для окружающих.

Кассационная инстанция отметила, что, отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того обстоятельства, что истцу не было отказано в приеме в учреждение для временного пребывания, напротив, резолюцией директора ЦСА его решено заселить в установленном порядке. Недопущение в учреждение связано с отказом истца от осмотра врача, что подтверждается объяснительной запиской фельдшера. В силу п. 1.5 «Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи» гражданин, отказывающийся от осмотра дежурным фельдшером, в учреждение не допускается. При этом истец не лишен права пребывания в учреждении при соблюдении им указанных положений, которые обязательны для всех граждан, поступающих в учреждение либо проживающих в нем (а именно при предоставлении запрашиваемых медицинских документов, прохождении соответствующих обработок на усмотрение врача (фельдшера), при наличии показаний).

В кассационной жалобе истец ссылается на то, что решение подлежит отмене, т. к. суд не применил положения п. 2, 8, 10 и 20 Постановления Правительства РФ от 08.06.1996 г. № 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий».

Однако данный довод не может служить основанием для отмены судебного решения, т. к. п. 2 и 8 содержат лишь перечень целей и задач учреждений социальной помощи.

В п. 10 указано, что для оказания первой доврачебной помощи непосредственно в учреждении организуются медицинский пункт, возглавляемый фельдшером (медицинской сестрой), и помещение для проведения санитарной обработки поступающих лиц и их одежды.

Как видно из материалов дела, фельдшер в ЦСА «Ясенево» имеется. При этом ЦСА не имеет пункта проведения санобработки, что не противоречит п. 1.8 приказа ДСЗН г. Москвы № 5 от 19.01.2006 г. «Об утверждении Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи (центрах социальной адаптации, домах ночного пребывания, социальных гостиницах)», в соответствии с которым при необходимости по заключению дежурного фельдшера (врача) при наличии в учреждении санитарного пропускника поступающий гражданин проходит санитарную обработку, а при его отсутствии направляется на санитарную обработку в городской санпропускник.

Истцу в связи с изложенным было предложено пройти санобработку на одном из пропускников, от чего он отказался.

При этом кассационная инстанция указала, что данный приказ ДСЗН г. Москвы был издан в соответствии с п. 20 Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, в соответствии с которым прием лиц в учреждение осуществляется в порядке, определяемом Министерством социальной защиты населения Российской Федерации.

Не оспаривая целесообразности единого порядка приема лиц без определенного места жительства и рода занятий в соответствующие учреждения установленного законодательством субъекта, следует отметить, что приказ ДСЗН г. Москвы № 5 от 19.01.2006 г. «Об утверждении Единого порядка приема и работы с бездомными гражданами в учреждениях социальной помощи (центрах социальной адаптации, домах ночного пребывания, социальных гостиницах)» – это подзаконный нормативный акт, изданный органом исполнительной власти субъекта РФ. Однако порядок приема лиц без определенного места жительства и рода занятий определен подзаконным нормативным актом – приказом от 10.09.1996 г. № 224 «Порядок приема граждан в учреждение социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий», изданным федеральным органом исполнительной власти – Министерством социальной защиты населения Российской Федерации. Таким образом, вышеизложенный довод Московского городского суда о правомерности применения норм данного акта не выглядит бесспорным.

Выводы:

На сегодняшний день в России сложилось несколько типов учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий: дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации. Первой формой подобного рода учреждений в современной России стали дома ночного пребывания.
Пребывание лиц без определенного места жительства и рода занятий в указанных учреждениях носит срочный характер. Первоначально он устанавливался федеральным нормативным подзаконным актом и составлял не более 10 дней подряд и не более 30 дней в году безвозмездно, а сверх указанного срока – за определенную плату. В дальнейшем определение срока пребывания лиц без определенного места жительства и рода занятий в указанных учреждениях было возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ. Действующее законодательство как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ устанавливает перечень противопоказаний, исключающих нахождение в указанных учреждениях лиц без определенного места жительства и рода занятий. К их числу относятся: туберкулез в активной стадии; заразные заболеваний кожи и волос; острые инфекционные, венерические и иные заболевания, опасные для окружающих, выявленные медицинским работником учреждения при осмотре; психические расстройства; алкогольное опьянение и наркотическое одурманивание.
Действующее федеральное законодательство предусматривает ряд отличий в правовом статусе данных учреждений. Так, прием в дом ночного пребывания осуществляется сотрудником учреждения с обязательным присутствием медицинского работника, который в случае необходимости и при согласии принимаемого производит его осмотр. Прием в социальный приют, социальную гостиницу, центр социальной адаптации производится администрацией учреждения при наличии надлежащим образом оформленной медицинской карты. Недостатком федерального законодательства, определяющего правовой статус учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий, является наличие правовых пробелов, выражающихся в отсутствии императивных норм, обязывающих лиц без определенного места жительства и рода занятий, поступающих в соответствующие учреждения, в обязательном порядке проходить медицинский осмотр.
Принципиально по другому пути идет законодательство субъектов РФ (например, Москвы), которое унифицировало правовые отличие между различными типами учреждений для лиц без определенного места жительства и рода занятий и установило единый порядок приема в них соответствующих граждан. В подзаконных нормативных актах, принимаемых на уровне субъектов РФ, в числе условий приема в соответствующие учреждения прописан медицинский осмотр. Это обусловило сложности в правоприменительной практике, т. к. нижестоящий нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти субъекта РФ, не может ликвидировать правовой пробел, содержащейся в нормативно-правовых актах, издаваемых на федеральном уровне.