Суверенные фонды благосостояния. Опыт России

Существуют различные определения «суверенного фонда благосостояния».

1. Суверенный фонд благосостояния (Sovereign Wealth Fund (SWF)) — специальный денежный фонд, который используется для стабилизации государственного бюджета в периоды снижения государственных доходов и (или) для государственных нужд в долго- срочной перспективе1.

2. Суверенный фонд благосостояния — государственный инвестиционный фонд, состоящий из акций, облигаций, недвижимости и (или) других финансовых инструментов, выраженных в иностранной валюте. Часть средств может быть инвестирована внутри экономики. Инвестирование средств суверенного фонда благосостояния предполагает более высокий уровень доходности по сравнению с государственными резервами и соответственно более высокий уровень риска. Организационная форма возможна в виде фонда или инвестиционной корпорации2.

Официальные названия подобных фондов бывают разными, наиболее употребительные — стабилизационный фонд, фонд будущих поколений, резервный фонд.

Необходимость создания суверенных фондов благосостояния

Основные функции суверенного фонда благосостояния таковы:

Во-первых, средства фонда могут быть использованы для покрытия дефицита госбюджета в момент неблагоприятной конъюнктуры.

Во-вторых, в период высоких цен на сырье фонд позволяет аккумулировать избыточные экспортные поступления и предотвращать развитие «голландской болезни экономики»3. Дело в том, что рост экспортной выручки приводит, как правило, к быстрому укреплению национальной валюты. Само по себе такое укрепление не является угрозой для экономики, однако постоянные колебания валютных курсов вслед за колебаниями ценовой конъюнктуры создают макроэкономическую нестабильность и не позволяют компаниям избрать определенную стратегию — приспособиться к низкому либо высокому курсу. Кроме того, в условиях высоких административных барьеров и сильного монополизма (что характерно для большинства стран — экспортеров ресурсов) увеличение экспортных поступ-лений приводит к росту инфляции.

Помимо экономических задач, суверенный фонд благосостояния выполняет политическую задачу предотвращения быстрого роста государственных расходов. Госрасходы, как правило, невозможно оперативно уменьшить вслед за падением доходов. В результате в периоды неблагоприятной конъюнктуры это может приводить к крупным дефицитам госбюджета, невыполнению обещанных социальных обязательств и к дефолту по государственным долгам. Подобные последствия гораздо более разрушительны для экономики, чем колебания объема госбюджета сами по себе.

Тем не менее необходимость создания суверенных фондов является дискуссионной. Ряд экономистов и политиков считают, что эффективнее не держать деньги в резерве, а использовать их для импортных закупок, работающих на будущее страны: например, покупать патенты и оборудование, оплачивать обучение студентов за рубежом. В российской практике высказывались предложения направить средства фондов в инфраструктурные проекты. Такая тактика позволяет избежать негативных последствий благоприятной конъюнктуры, не прибегая к фактическому замораживанию средств в суверенном фонде.

Общий анализ принципов управления средствами суверенных фондов благосостояния. Мировой опыт

Несмотря на разнообразие институциональной структуры суверенных фондов благосостояния, можно выделить общие концептуальные принципы управления:

• транспарентность накопления и использования средств фонда;
• долгосрочная стратегия формирования и использования ресурсов фонда с учетом критериев роста и допустимого риска;
• исключение отрицательного влияния инвестиций фонда на экономику;
• независимость от политической конъюнктуры;
• защита аккумулируемых средств от инфляции;
• определение методики анализа эффективности операций фонда;
• профессиональный инвестиционный менеджмент;
• управление, предусматривающее контроль;
• прозрачность, предусматривающая пуб-личное раскрытие информации об операциях и аудиторских отчетов, регулярное распространение информации в СМИ;
• интеграция с государственным бюджетом, обеспечивающая управление нефтяными поступлениями и наблюдение за ними с учетом целей создания фонда.

Выбор стратегии управления средствами суверенных фондов зависит от приемлемого соотношения риска/доходности (стабильности). Управляющие могут иметь различные цели своей деятельности: в одном случае главное — максимизировать доходность, в другом — приоритетом является гарантия сохранности средств.

Набор финансовых инструментов, предусмотренных для инвестирования средств фондов, может выступать регулятором соотношения риска/доходности. Иллюстрирует данную закономерность приведенная ниже таблица, из которой видно, что Россия придерживалась максимально консервативной стратегии при управлении средствами Стабилизационного фонда. Катарский инвестиционный фонд, напротив, ориентирован на максимизацию доходности, имеет наиболее широкий выбор доступ-ных для инвестирования финансовых инструментов, потенциально способных принести большую доходность, однако при большем уровне риска.

Мировой опыт включает различные модели систем управления средствами суверенных фондов. Приведем несколько примеров государственного и негосударственного управ-ления средствами этих фондов.

Государственное управление средствами суверенных фондов:

• Норвежским государственным пенсионным фондом владеет Министерство финансов, а управляет Центральный банк страны;
• Кувейтский резервный фонд будущих поколений управляется инвестиционным агентством, принадлежащим правительству Кувейта. Для осуществления инвестиций агентство проводит отбор и найм управляющих менеджеров;
• Национальным фондом Республики Казахстан управляет Центральный банк Казахстана;
• управление инвестиционным портфелем Трастового фонда наследственных сбережений Альберты (Канада) осуществляется департаментом инвестиционного менедж-мента Министерства финансов Альберты.

Негосударственное управление средствами суверенных фондов:

• в Сингапуре и Китае были созданы специализированные корпорации: соответственно Темасек и Китайская Инвестиционная Корпорация;
• в ОАЭ существует несколько суверенных фондов, управление которыми осуществляется специальными управляющими (негосударственными);
• Постоянный нефтяной фонд штата Аляска находится под управлением частной корпорации, которая нанимает менеджеров для осуществления инвестирования средств фонда.

Норвегия

Фонд (Government Pension Fund — Global) создан в 1990 году для вложений сверхдоходов от экспорта нефти в долгосрочные инвестиции (преимущественно от налоговых поступ-лений от нефтедобывающих компаний, но также от продаж лицензий на разработку месторождений, поступлений по государственному прямому финансовому проценту (State's Direct Financial Interest — по-видимому, специфический налог), дивидендов от частичного государственного участия в капитале компании StatoilHydro — госкомпании, курирующей нефтяной и гидроэнергетический бизнес).

Фондом владеет Министерство финансов, а управляет Центральный банк Норвегии.

На сегодняшний день это крупнейший пенсионный фонд в Европе и второй по величине в мире, первый — Калифорнийский общественный фонд (California Public-Employees Pension Fund (CALPERS)).

По состоянию на 31.01.2008 активы фонда составляли 2002,1 млрд норвежских крон (около 340 млрд долл. США). Это примерно 87% от ВВП Норвегии.

Фонд инвестирует 40% своих активов в акции и 60% в облигации с фиксированным доходом только на международных рынках. Инвестиции лимитированы максимальной долей в 5% акций любой компании.

Венесуэла

В 1998 году в Венесуэле был создан Фонд макроэкономической стабилизации. Первоначально критерии наполнения этого фонда были сформулированы достаточно жестко: если мировая цена на нефть превышает нормативную (14,7 долл. США за баррель), то каждый доллар сверх этого идет в фонд. В дальнейшем правила перечисления средств в фонд менялись, а госбюджет сводился с постоянным дефицитом. К 2003 году удалось накопить 2,59 млрд долл. США, но правительство Уго Чавеса вскоре истратило эти деньги, и сейчас фонд фактически не функционирует.

Кувейт

В Кувейте в 1953 году создан Инвестиционный фонд Кувейта, в котором к середине 2008 года накоплено более 260 млрд долл. США. В Инвестиционный фонд перечисляются 10% госдоходов (независимо от их происхождения и цены на нефть). Характер размещения средств фондов не разглашается, хотя известно, что деньги вкладываются в ценные бумаги развитых стран.

Нигерия

В сентябре 2004 года правительство страны приняло решение создать Стабилизационный фонд и перевести в него 50% нефтяной сверхприбыли за предыдущий год. Однако уже в ноябре того же года из этих средств было изъято 280 млн долл. США, которые были потрачены на компенсацию гражданам их затрат на бензин. Фонд так и не начал функционировать.

Оман

В Омане в 1980 году был создан Государственный резервный фонд, а в 1993 году — еще и Нефтяной фонд. При этом все нефтяные доходы при цене нефти до 15 долл. США за баррель идут в бюджет, следующие 2 долл. США за баррель — в Государственный резерв-ный фонд, следующие 0,5 долл. США за баррель — в Нефтяной фонд, а при цене свыше 17,5 долл. США за баррель нефтяные сверхдоходы снова идут в бюджет. Однако фонды наполнить так и не удалось, так как их средства постоянно шли на покрытие бюджетного дефицита.

Чили

Медный стабилизационный фонд Чили был создан в 1985 году. Ежегодно Министерство финансов Чили устанавливает ориентировочную (базовую) цену на медь. Если реальная экспортная цена превышает базовую, то излишек доходов перечисляется из бюджета в фонд. К началу 2008 года в фонде было аккумулировано около 21 млрд долл. США.

Россия

В России в 2004 году был учрежден Стабилизационный фонд. В него перечислялись государственные доходы от добычи и экспорта нефти (в части экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых) при превышении мировой цены на нефть специально определенной «цены отсечения». То есть госбюджет получает средства, как если бы цена на нефть была равна «цене отсечения», а все сверх этого идет в Стабилизационный фонд. Первоначально «цена отсечения» была установлена на уровне 20 долл. США за баррель, затем была повышена до 27 долл. США.

Стабилизационный фонд выполнял следующие функции:

• являлся встроенным стабилизатором;
• обеспечивал дополнительную устойчивость государственным финансам;
• мог служить источником финансирования инвестиционных программ, обеспечивающих снижение бюджетных расходов будущих периодов.

Активами фонда напрямую распоряжалось правительство, а не Федеральное Собрание.

С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был разделен на две части: Резерв-ный фонд (3 069 млрд руб.) и Фонд национального благосостояния (782,8 млрд руб.). Общий объем средств, которые будут зачисляться на счет нефтегазового трансферта, установлен бюджетным законодательством и привязан к размеру валового внутреннего продукта (ВВП): на 2008 год — 6,1% ВВП, на 2009 год — 5,5%, на 2010 год — 4,5%, а после 2010 года данный объем фиксируется в размере 3,7% ВВП.

Резервный фонд и Фонд национального благосостояния

Резервный фонд Российской Федерации был сформирован 1 февраля 2008 года. На 1 октября 2008 года сумма резервного фонда составляла 3 559,19 млрд рублей.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового транс-ферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в этом федеральном законе на очередной финансовый год и плановый период.

Если величина Резервного фонда превысит 10% ВВП, то излишние средства перечисляются в Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
• доходов от управления средствами Резервного фонда.

Фонд национального благосостояния России (ФНБ) сформирован 1 февраля 2008 года, после разделения Стабилизационного фонда. На 1 октября 2008 года сумма ФНБ составляла 1 228,88 млрд. рублей.

ФНБ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособ-ленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утверж-денный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резерв-ного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;
• доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Актуальные проблемы

Наиболее острыми на сегодняшний день являются вопросы системы управления средствами суверенных фондов и стратегии управ-ления средствами ФНБ.

Система управления средствами фондов

Средства российских суверенных фондов размещаются на счетах по учету средств фондов в разрешенной иностранной валюте (доллары США, евро, фунты стерлингов), открытых в Центральном банке РФ на основании договора банковского счета между Федеральным казначейством и Центральным банком РФ. За пользование денежными средствами, размещенными на счетах суверенных фондов благосостояния, Центральный банк РФ уплачивает проценты, установленные договором банковского счета. Центральный банк РФ выступает основным агентом Минфина России по управлению средствами фондов.

Важно отметить, что действующая система обеспечивает иммунитет средств фондов от взыскания или ареста по судебным требованиям иностранных организаций к Российской Федерации (риск компании Noga).

Информация по использованию средств фондов Центральным банком РФ не находится в открытом доступе, что не дает возможности определить реальную эффективность управления этими средствами.

Постановлениями Правительства Российской Федерации «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» и «О порядке управления средствами Резервного фонда» устанавливается Перечень требований к финансовым активам и Перечень операций с финансовыми активами, в которые могут размещаться средства фондов. Согласно Перечням формируется виртуальная модель портфеля финансовых инструментов, по которому рассчитывается средняя доходность (виртуальная).

За пользование средствами фондов Центральный банк РФ выплачивает проценты, равные величине средней доходности виртуальной модели портфеля.

Требования к финансовым инструментам для размещения средств Стабилизационного фонда разрешали покупку инструментов с рейтингом «ААА», которые имеют меньшую доходность, чем разрешенные для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния инструменты с рейтингом «АА». Из этого следует, что средняя доходность действующих фондов должна быть выше аналогичной величины для Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Инвестирование средств фондов должно осуществляться исходя из принципов диверсификации и надежности финансовых инструментов. Целесообразно привлечение к управлению средствами Фонда национального благосостояния специализированных финансовых организаций.

Необходимо также повысить прозрачность механизма управления и предпринять попытку избежать косвенной стратегии управления средствами фондов, которая существует потому, что финансовые активы с высоким уровнем риска (долговые обязательства и акции юридических лиц и паи инвестиционных фондов) не входят в перечень активов, разрешенных для проведения с ними операций Банком России.

Стратегия управления ФНБ

Согласно статье 96.10 Бюджетного кодекса РФ, «Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации». Вместе с тем «целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе» (ст. 96.11 Бюджетного кодекса РФ).

Представляется, что задачей ФНБ является не покрытие дефицита бюджета ПФР в ближайшие годы (в настоящее время это делается за счет иных текущих доходов федерального бюджета), а достижение значительного размера для того, чтобы обеспечить финансовую устойчивость ПФР в будущем. Идеальным вариантом было бы формирование такого объема средств ФНБ, при котором для покрытия дефицита бюджета ПФР в будущем было достаточно доходов от управ-ления средствами ФНБ.

Объем Фонда национального благосостояния на 1 апреля 2008 года составил 774 млрд рублей. При этом в ближайшие годы для покрытия дефицита бюджета ПФР предусматривается перечисление следующих межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджет ПФР: в 2008 году — 171,77 млрд руб., в 2009 году — 133,71 млрд руб., в 2010 году — 227,38 млрд руб.4. Иначе говоря, если дефицит ПФР будет в полном объеме покрываться за счет средств ФНБ, последний может быть полностью израсходован за несколько ближайших лет. Это вряд ли целесообразно.

В связи с этим необходимо разработать более четкую и определенную стратегию управления и использования средств ФНБ, позволяющую обеспечить сохранность и увеличение активов ФНБ.

Факторы, обеспечивающие сохранность средств ФНБ:

• исключение расходования средств ФНБ без острой необходимости, пока не будет достигнут нужный объем ФНБ. Софинансирование дополнительных страховых взносов граждан на накопительную часть трудовой пенсии и покрытие дефицита бюджета ПФР должно осуществляться исключительно за счет доходов от управления средствами ФНБ;
• обеспечение высокой надежности вложений.

Факторы, обеспечивающие увеличение активов ФНБ:

• перечисление части нефтегазовых доходов федерального бюджета;
• максимизация доходов от управления средствами ФНБ (в этом случае стратегия ФНБ не может быть сильно консервативной, так как доходность ФНБ должна быть хотя бы сопоставима с инфляцией на долгосрочном горизонте).

Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть в порядке управления средствами ФНБ возможность инвестирования части средств в надежные финансовые инструменты на российском финансовом рынке, такие как долговые обязательства и акции юридических лиц, а также паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Инвестирование средств фонда в указанные инструменты обеспечит приток долго- срочных инвестиционных ресурсов в экономику Российской Федерации (в отличие от банковских депозитов и остатков на банковских счетах в российских банках и кредитных организациях, которые являются источниками кратко- и среднесрочных ресурсов).

Фонды в условиях кризиса

Осенью на российском финансовом рынке сложилась непростая ситуация. Финансовый кризис, зародившийся в американской экономике еще летом 2007 года в ипотечном секторе, к концу лета 2008 года трансформировался в глобальный кризис. Цены на нефть, достигнув к маю 2008 года своего максимума и вплотную приблизившись к отметке 150 долл./барр., к середине октября опустились ниже 70 долл./барр.

К середине октября фондовые рынки обрушились: американские индексы — до уровней 1999 года, российский рынок акций — до уровней 2004 года, потеряв около 70% капитализации. Кризис недоверия спровоцировал дефицит ликвидности, сектор межбанковского кредитования оказался практически парализован, обанкротились крупнейшие компании. По мнению экспертов, к 20 октября 2008 года пик кризиса еще не пройден.

Правительство Российской Федерации предприняло ряд мер, направленных на стабилизацию ситуации. Одним из направлений поддержки стало снабжение ликвидностью отечественных финансовых институтов.

По словам заместителя министра финансов Д.В. Панкина, у российской экономики достаточно резервов, а власти своевременно реагируют на возникающие трудности. Объем золотовалютных резервов находится сейчас на уровне 580 млрд долл. США. «Этого достаточно, чтобы покрыть все возможные требования иностранных кредиторов, перекредитовывать средства и впрыснуть на внутренний рынок дополнительную ликвидность».

Кроме того, по словам Д.В. Панкина, Минфин России может скорректировать модель Фонда национального благосостояния с учетом финансового кризиса. 16 сентября текущего года Минфин России разослал на согласование в ведомства предложения по инвестированию средств ФНБ, которые уста- навливали ряд ограничений на покупку акций и корпоративных облигаций. Д.В. Панкин отметил, что ограничений по инвестированию на внутреннем рынке нет. Минфин России сможет сам определять, сколько должно быть инвестировано средств на внутреннем, а сколько — на внешнем рынках.

Новые правила инвестирования будут предусматривать расширение перечня инструментов, в которые можно вкладывать средства ФНБ, в том числе в акции и корпоративные облигации5.

Минфин России не предполагает принципиально менять новую стратегию инвестирования в связи с ситуацией на финансовом рынке. Вне зависимости от того, будут ли средства фонда инвестированы на внешнем рынке или на внутреннем, предельные объемы вложений в один вид инструмента пока не меняются.

Предельный объем инвестиций в негосударственные облигации предполагается установить на уровне 40%, в государственные — 100%. Максимальный объем вложений в депозиты в коммерческих банках может быть ограничен 30%.

До сих пор средства ФНБ инвестируются по аналогии с Резервным фондом — только в суверенные долговые обязательства, в долговые бумаги иностранных агентств и иностранных центральных банков, а также в долговые обязательства международных финансовых организаций.

C 14 октября 2008 года начал действовать пакет законов о стабилизации российского финансового рынка, согласно которому средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены во Внешэкономбанке на депозиты сроком до 31 декабря 2019 года включительно на общую сумму не более 450 млрд руб. по ставке 7% годовых.

Перспективы

Суверенные фонды благосостояния могут превратиться к 2015 году в ведущую силу мировой экономики. При этом объемы продукции и услуг, производимых активами, контролируемыми этими фондами, могут превзойти по размерам аналогичные показатели экономики США.

На конец 2007 года совокупные инвестиционные средства мировых суверенных фондов благосостояния достигли 3,5 трлн долл. США. Согласно подсчетам газеты Financial Times, к 2015 году их активы могут составить 15 трлн долл. США. При этом они ведут активную инвестиционную политику. Так, в 2007 году эти фонды инвестировали 80 млрд долл. США в банковский сектор США.

По мнению одного из руководителей Global Insight Яна Рэндолфа, суверенные фонды являются новейшей ведущей силой мирового финансового рынка, которая идет на смену хедж-фондам и частным инвестиционным фондам. Они также сменили центробанки в качестве крупнейшего заемщика.

В результате страны ЕС и США сейчас разрабатывают в экстренном порядке меры по защите стратегических отраслей своих экономик и даже отдельных компаний от «излишнего» присутствия в них мощных иностранных инвесторов в лице госфондов. Один из вариантов, который предлагают США, — это отказ представителей подобных суверенных фондов благосостояния участвовать в принятии «стратегических» решений6.

1 http://www.wikipedia.com/
2 http://www.swfinstitute.org/ — Sovereign Wealth Fund Institute
3 В данном случае можно говорить о так называемом проклятии ресурсов или парадоксе изобилия. Это явление в экономике связано с тем, что страны, обладающие значительными природными ресурсами, являются, как часто считается, менее эконо' мически развитыми, нежели страны с небольшими их запасами. Основными возможными причинами этого могут являться:
— снижение конкурентоспособности других секторов экономики, вызванное увеличением реального обменного курса, связанным с притоком в страну доходов от ресурсов;
— высокая волатильность доходов от продажи ресурсов на мировом рынке;
— ошибки в государственном регулировании или развитие коррупции, последовавшие за притоком «легких» денег в экономику.
4 Федеральный закон от 24.07.2007 № 198'ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
5 http://www.newsru.com/
6 http://www.prime'tass.ru/news/show.asp?id=779981&ct=news