Владимир ТАРАЧЕВ,
заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ
по кредитным организациям
и финансовым рынкам
Опубликовано: Журнал "Банковское дело в Москве" N10-2002
Не могу разделить оптимизм тех, кто заявляет, что стратегия развития банковского сектора уже претворяется в жизнь и его модернизация завершится через три года. Практические шаги Правительства РФ не дают для этого оснований. Подходы и решения мельчают, а реформа (по крайней мере в законодательном плане) потеряла темп и ясную цель. На первый план выносятся задачи регулирования и надзора, а предложения, направленные на рост капитализации и снижение рисков, так и остались на бумаге. Боюсь, что в итоге банковская реформа сведется к малому: государство научит банки писать отчеты, платить налоги и искать счета террористов.
К сожалению, схема прохождения документов, направленных на развитие банковского бизнеса, напоминает известную ситуацию с лебедем, раком и велосипедистом: парламент усиленно крутит педали, внося все новые законопроекты, Правительство и Кремль пишут на них отрицательные отзывы, и велосипедист, не имея возможности двигаться вперед, все время заваливается на бок. Примеров — масса: поправки, касающееся госбанков, законопроекты об ипотечных бумагах, инсайдерской информации, кредитной кооперации, срочном рынке и еще десяток документов, получивших после первого чтения "черную метку".
Характерно, что толкачом реформ в электроэнергетики стало РАО "ЕЭС России", на железнодорожном транспорте — МПС, в судебной сфере — президентские структуры. Финансовый же рынок оказался бедным родственником.
В чем же причины такой неудачи? Можно назвать десяток объективных факторов, и я заранее со всеми ими соглашусь. Но главная, на мой взгляд, причина — психологическая. Авторы российских структурных реформ и высокопоставленные чиновники не понимают финансовый рынок и потому ему не доверяют. Своеобразной лакмусовой бумажкой могут служить итоги рассмотрения в Думе проекта закона "Об инвестировании пенсионных накоплений": вместо трансформации пенсионных накоплений в инвестиции (используя для этого, как и весь мир, финансовый рынок) нам предлагается их трансформация в бюджетный дефицит и в доллары.
Чтобы преодолеть накопленные в банковском секторе проблемы, депутаты предложили за последний год целый ряд законопроектов. Остановлюсь кратко на некоторых из них.
Банкротство кредитных организаций. Уже к концу 1999 года эксперты заговорили о явных пробелах в правовой базе, определяющей эту сферу деятельности. К середине 2000 года свои рекомендации подготовили Счетная палата и АРКО. Но на их оформление и внесение в парламент потребовалось более двух лет. Новая версия закона, пусть и с запозданием, должна решить проблемы, порожденные финансовыми кризисами 1995 и 1998 гг., а главное — снизить риски инвесторов и вкладчиков, повысить эффективность мер, направленных на предупреждение банкротства, уточнить процедуры конкурсного производства. В основу поправок положены несколько ключевых идей.
Во-первых, предлагается отказаться от услуг арбитражных управляющих — индивидуальных предпринимателей. Конкурсным производством будет заниматься корпоративный ликвидатор: специализированная государственная организация (на эту роль, по нашему мнению, лучше всего подходит АРКО).
Чтобы сделать процесс непрерывным, исключена стадия наблюдения, а процедура ликвидации запускается сразу после отзыва лицензии. В результате сократится время расчетов с кредиторами и снизятся риски потери активов из-за их многократной передачи из рук в руки. В закон включены требования к раскрытию информации, что повысит прозрачность процесса и ответственность исполнителей. Он позволят увязать механизмы банкротства с системой гарантирования вкладов и обеспечить быстрый возврат средств в гарантийный фонд.
Правда, предстоит еще согласовать наши идеи с новым базовым законом "О несостоятельности". Мы, в частности, предлагаем резко ограничить полномочия органов кредиторов, оставляя за ними право лишь получать информацию и жаловаться в суд на действия корпоративного ликвидатора.
Каковы перспективы? Активное участие АРКО, ЦБ и Минфина в подготовке законопроекта позволяет надеяться, что до конца года он будет рассмотрен Думой. В то же время общая реакция правительства пока больше негативная, чем положительная.
Ипотека. Под это направление Дума готовит ряд документов. Наиболее значимые: законы "Об ипотечных эмиссионных ценных бумагах" и "О строительных сберегательных кассах". Первый принят в первом чтении, но получил негативный президентский отзыв. Второй, видимо, будет внесен в сентябре, после консультаций с Центробанком.
Главная проблема в том, что банковское законодательство в настоящий момент допускает только два типа кредитных организаций: так называемые универсальные банки и НКО, а строительные сберегательные кассы и ипотечные финансовые агентства никак не вписываются в этот ряд. Как, например, классифицировать стройсберкассу? Перечень проводимых ею банковских операций очень узкий и строго ограничен. Но рамки НКО ей тесны, так как она заключает договоры строительных сбережений с гражданами. В проекте закона мы назвали стройсберкассу специализированной кредитной организацией, и это стало главным объектом критики со стороны Центробанка.
В тот же барьер уперлись и ипотечные банки, которые мы пытались прописать в завуалированном виде в законе об ипотечных эмиссионных ценных бумагах. Их действия сводятся к двум банковским операциям: первая связана с приобретением закладных или выдачей ипотечных кредитов, а вторая — рефинансирование путем эмиссии ипотечных ценных бумаг.
К счастью, ситуация начала меняться. ЦБ уже не возражает против введения понятия специализированная ипотечная кредитная организация. Под него попадают ипотечный банк и стройсберкасса, которые подлежат специфическому регулированию, учитывая ограниченное число совершаемых ими операций. Мы уже подготовили соответствующие поправки в закон "О банках и банковской деятельности" и в сентября планируем внести их в Думу.
Срочный рынок. Валютные форварды. Отсутствие законодательной базы срочного рынка — притча во языцех. Подготовленный депутатами полгода назад соответствующий закон получил отрицательное заключение Правительства. Сейчас, однако, появилась, наконец, ясность: как и куда нужно двигаться — группа экспертов банковского комитета при участии немецких консультантов завершает работу над концепцией законодательного обеспечения отечественного срочного рынка. Уже подготовлены законопроекты "О срочном рынке" и "О производных инструментах", в которых речь идет о комплексе точечных поправок в законодательство.
Рынку нужны всего три вещи. Первая и главная — судебная защита срочных сделок, в том числе отдельных внебиржевых, например, валютных форвардов. Во-вторых, нужна четкая терминология. И наконец, в третьих, рынок хочет меньше регуляторов, снятия административных барьеров и несогласованности, включая налоговую сферу.
Для этого не нужны новые законы. Как и немцы, мы можем начать с поправок в Гражданский кодекс и биржевое законодательство. Судебная и терминологическая проблемы решаются "одним ударом" — обе возникают из нормы ГК о "пари", запрещающей судебную защиту подобных сделок. Такая же трудность имела место в Германии. Там ее преодолели очень элегантно, введя новое понятие "сделка, обязательная для исполнения", и весь класс таких сделок получил судебную защиту. Одновременно в ГК устанавливались четкие критерии отнесения тех или иных сделок к данному виду.
Регулирование инсайдерской и служебной информации на финансовом рынке. Боюсь, что здесь противодействие чиновников гарантировано нам при любом раскладе. Закон об инсайде два года буксует в Думе, хотя эксперты Правительства не хуже нас знают, что он полностью соответствует мировой практике.
Новые возможности для манипуляций и инсайда открывает пенсионная реформа. Если раньше в подобных нарушениях (не всегда, кстати, обоснованно) обвиняли лишь сотрудников Минфина и Центрального банка, то теперь сотрудники Пенсионного фонда, управляющих компаний и спецдепозитариев, а также ведомств, регулирующих инвестирование пенсионных резервов, получают доступ к информации, которая может оказать существенное влияние на котировки ценных бумаг. При этом в тексте правительственного закона не содержится никаких барьеров и запретов, кроме невнятного "конфликта интересов" и "кодекса профессиональной этики". По существу мы не только не в состоянии наказать инсайдера и манипулятора, но даже не можем назвать его по имени — соответствующие понятия просто отсутствуют в законодательстве.
Таким образом, единственный положительный факт в сложившейся ситуации — большое
число законопроектов, направленных депутатами на заключение в Правительство.
Хочется надеется, что оно выберет из них хотя бы те предложения, которые не
вызывают острой антипатии. Депутаты в связи с этим призывают все заинтересованные
ведомства к поиску компромисса. Давайте начинать. Пусть с малого, с того, что
устраивает всех, но начинать.
Начать дискуссию