В 2010 году регуляторы всего мира буквально фонтанировали инициативами, направленными на повышение уровня надежности банков. Проблема в том, что никакое регулирование не сможет компенсировать неэффективный надзор.
Бритва Обамы
В июле 2010 года в США был принят закон Додда-Фрэнка, который дает возможность реструктурировать или ликвидировать финансовый институт, ограничивает проведение банками, участвующими в системе страхования вкладов торговые операции на собственные средства и инвестиции в хеджевые фонды и т.д. Он также накладывает на банки более жесткие условия по капиталу, ликвидности, обязательствам и вводит новые требования к фондам и рейтинговым агентствам.
В день подписания закона президент Барак Обама заявил, что этот закон обеспечит следование всеми участниками рынка единому набору правил: «Компании и финансовые институты будут конкурировать ценой и качеством, а не хитростью и изобретательностью».
Тем не менее существуют опасения, что закон может оказать негативное воздействие на банковскую систему. Он предоставит ФРС беспрецедентный контроль над крупнейшими финансовыми институтами страны, что может привести к созданию некоего государственно-частного партнерства, где ФРС будет оказывать протекционистскую защиту крупнейшим банкам страны. В результате такие финансовые институты окажутся огражденными от конкуренции и защищены от банкротства за счет государства. Это, в свою очередь, снизит конкуренцию, ограничит внедрение инноваций в банковском секторе и ограничит экономический рост.
Том Донахью, глава Торговой палаты США сказал: «Этот закон не усилит рынки капитала, не подтолкнет развитие экономики и не поможет создать новые рабочие места, за исключением новых рабочих мест в правительстве».
Наднадзор
Европейский союз создает наднациональные финансовые надзорные органы. Для усиления надзора формируются Европейский совет по системным рискам (European systemic risk council), Европейская банковская организация (European banking authority),
«Закон Додда-Фрэнка не усилит рынки капитала, не подтолкнет развитие экономики и не поможет создать новые рабочие места, за исключением новых рабочих мест в правительстве» Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European securities and markets authority) и Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения (European insurance and occupational pensions authority).
В конце сентября Европейский парламент проголосовал за учреждение надзорных органов в Лондоне, Париже и Франкфурте.
Наднациональные надзорные органы получат право выступать посредниками между суверенными регуляторами и принимать срочные запретительные и ограничивающие меры на некоторые сделки. Такими мерами могут быть запрет на сделки по коротким позициям на акции или государственные облигации. Новые регуляторы получат право вести свою деятельность с начала 2011 года.
В Лондоне будет находиться Европейская банковская организация, которая получит право накладывать свои решения на финансовые институты напрямую. Такие действия могут быть предприняты, в случае если управление по финансовому надзору и регулированию Великобритании или любой другой национальный регулятор не выполнят рекомендации наднационального органа.
В Париже расположится Европейская организация по ценным бумагам и рынкам. Эта организация сможет проводить расследования по выпуску финансовых продуктов, таких как кредитный дефолтный своп, и временно запрещать их. Во Франкфурте будет базироваться управление по системному риску — Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения.
Все выше, и выше, и выше
В сентябре 2010 года Базельский комитет по банковскому надзору утвердил план повысить показатель достаточности капитала до 7%. Требования по капиталу первого уровня (tier 1 capital) составят 4,5%, а общего капитала первого уровня (overall tier 1 capital) увеличатся до 6%. Требования к собственным средствам повысятся с 2% до 4,5%. Внедрение новых норм будет проходить с 2013 по 2018 год. Капитал первого уровня, который включает в себя собственные средства и другие финансовые инструменты увеличится с 4% до 6% в этот же период.
Национальные регуляторы должны будут начать внедрение новых показателей с 1 января 2013 года. К этому моменту скорректируют и требования по капиталу к взвешенным с учетом риска активам:
— 3,5% собственные средства / активы, взвешенные с учетом риска;
— 4,5% капитал первого уровня / активы, взвешенные с учетом риска;
— 8% общий капитал / активы, взвешенные с учетом риска.
К 1 января 2014 года банки должны иметь показатель собственных средств к активам, взвешенным с учетом риска, — не менее 4%, а капитал первого уровня к активам, взвешенным с учетом риска,
— не менее 5,5%. К январю 2015 года финансовые институты должны увеличить эти нормативы до 4,5% и до 6% соответственно. Кроме того, банки должны будут дополнительно создать буфер в размере 2,5% от величины активов, взвешенных с учетом риска. К 2019 году капитал первого уровня, который включает привилегированные акции и другие гибридные инструменты должен составлять 8,5% (согласно старым требованиям — всего 4%); с учетом буферного капитала и долговых обязательств, которые могут быть конвертированы в капитал, показатель составит 10,5%. В Швейцарии эта мера повышена до 19%.
Жуй кокосы…
Некоторые европейские страны начали эксперимент, который может изменить систему финансирования банковского сектора. Банки стали выпускать так называемые CoCos (contingent convertible bonds) — ценные бумаги, схожие с традиционными конвертируемыми облигациями. Долговое обязательство по такой облигации автоматически конвертируется в акцию, к примеру, если капитал банка упадет ниже 5%, Таким образом, произойдет автоматическая рекапитализация. Этот вид актива имеет преимущества: во время кризиса будет доступен инструмент, который позволит сгладить проблему ликвидности. Потери в первую очередь понесут держатели конвертируемых облигаций.
Банкиры полагают, что таким образом может появиться новый класс активов и прецедент нового вида финансирования банковской системы. Британские Lloyds Banking Group, где государство владеет долей 43%, и Yorkshire Building Society уже обменяли субординированный долг на «кокосы».
Второй интернационал
В России Центробанк провел работу по подготовке к внедрению международных стандартов управления риском ликвидности в кредитных организациях, а также по реализации международных стандартов управления процентным риском.
Реализация рекомендаций,предложенных в рамках инициатив Базель II, будет происходить при содействии специалистов Европейского экономического сообщества в рамках проекта TACIS.
Существуют обоснованные опасения, что высокорисковые финансовые операции в принципе не могут быть остановлены
По мнению экономистов департамента международных финансово-экономических отношений Банка России, новые требования по достаточности капитала могут негативно сказаться на банках, предоставляющих достоверную отчетность, и не будут отражать уровень рисков конкретного банка. Они отмечают также, что подход с использованием динамики макроэкономических показателей может способствовать сглаживанию цикла, однако более целесообразно ориентироваться на индивидуальные показатели, отражающие уровень рисков конкретных кредитных организаций.
Банк России готовит предложения по совершенствованию норматива достаточности капитала (минимального отношения собственных средств к величине балансовых и забалансовых активов без взвешивания с учетом риска). Кроме этого, российский регулятор активно принимает участие в разработке консультативного документа Базельского комитета по банковскому надзору «Международные подходы к измерению, стандартам и мониторингу риска ликвидности» (International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring). Также Центробанк участвует в работе стран «двадцатки» над совершенствованием пруденциального надзора, управления рисками, над улучшением прозрачности и гармонизации норм регулирования и надзора.
Меры неприятия
В 2010 году Банк России разработал «Мероприятия Банка России по совершенствованию банковской системы и банковского надзора в 2010 году и на период 2011 и 2012 годов».
В документе особое внимание уделяется выявлению проблем на ранних стадиях их возникновения и своевременному и адекватному применению корректирующих мер, совершенствованию подходов к надзору за кредитными рисками, включая совершенствование оценки активов. Предлагается усовершенствовать отчетность, в том числе и на консолидированной основе, в целях получения полной информации о характере и размерах принимаемых рисков и процедурах управления ими, позволяющей осуществлять постоянный мониторинг основных рисков. Планируется уточнение полномочий Банка России по осуществлению консолидированного надзора за деятельностью кредитных организаций, а также требований по раскрытию банковскими холдингами и банковскими группами информации о своей деятельности с учетом международно признанных подходов.
Инспекционная деятельность будет сосредоточена на выявлении в деятельности кредитных организаций признаков неустойчивого финансового положения и ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы.
Также обсуждаются предложения по выявлению сомнительных операций, в том числе на предмет выявления многоступенчатых схем проведения расчетов, направленных на использование средств в инвестиционных проектах собственников банков и на увеличение собственных средств за счет ненадлежащих активов в целях «регулирования» величины капитала и обязательных нормативов.
Проводится работа в направлении централизации надзора. Заканчивается эксперимент по централизации инспекционной деятельности в Северо-Западном федеральном округе. Также предполагается развитие взаимодействия Банка России с другими государственными контролирующими органами по вопросам подтверждения достоверности отчетности заемщиков.
Демаркация
Из сделанного обзора можно сделать следующие выводы.
Подходы регуляторов в разных странах отличаются: США предлагают одну реформу, инициативы Базеля имеют свою специфику, Россия только определяется с собственным подходом.
На наднациональном уровне согласование реформ проходит сложно, и работа Базельского комитета по банковскому надзору это подтверждает. Хотя Базельский комитет сумел достичь соглашения по достаточности капитала и ликвидности, отдельные страны в ЕС не имеют согласованной политики относительно вознаграждения банкиров, открытия коротких позиций и других важнейших проблем банковского сообщества.
Наднациональные институты, не несущие ни ответственности, ни расходов, станут лишь генерировать порочные стимулы
Например, Великобритания разработала свои стандарты ликвидности и ограничения по выплате вознаграждений менеджерам банков. Существуют обоснованные опасения, что высокорисковые финансовые операции в принципе не могут быть остановлены. Эти операции, ранее проводимые банками, могут быть попросту переданы в другие финансовые институты, которые не регулируются так жестко, как банки, и не обязаны выполнять требования по нормативу достаточности капитала.
Регулятивный капитал остается основой банковского надзора. Требования к достаточности капитала значительно вырастут, что окажет влияние на прибыльность, маржу, финансовые модели и даже желание начать новый бизнес.
В результате внедрения новых правил должна пройти четкая граница между коммерческими и инвестиционными банками. Привлечение денежных средств и их размещение нельзя сравнивать с торговлей ценными бумагами на средства банка или создание новых структурных продуктов. Высокий риск должен быть обеспечен высоким капиталом. Увеличение доли собственных средств в финансовой структуре банков снизит ROE — доходность банков на акционерный капитал. Банки больше не смогут вести рискованные операции на деньги вкладчиков.
Бумажная работа
Разумеется, ужесточение требований к нормам регулирования — это ответ на кризис. Но это также означает, что у банков появится больше стимулов обмануть систему. Будет очень печально, если регулятор погонится за нормативами как самоцелью, когда реальные действия останутся на бумаге. Необходимо реалистично оценивать возможности надзора. И на Западе, и в России за счет государства пришлось спасать многие банки, в которых попросту фальсифицировалась отчетность для сокрытия непрофильной деятельности. По сути, непрофильная деятельность и привела к падению этих кредитных организаций. Система отчетности перед регулятором не стимулирует раскрытие информации. Поэтому в России мы сталкиваемся, по некоторым оценкам, с недостоверной отчетностью у 80–85% банков. В России манипулировать отчетностью можно фактически безнаказанно. Если надзор не признает означенную проблему, то введение новых требований не поможет.
Надзорные органы должны научиться действовать. До кризиса этих качеств у регуляторов не наблюдалось. Должна появиться воля заставить советы директоров и правления финансовых институтов отказаться от определенных операций и от определенного вида деятельности.
Европейские страны, США и Великобритания начали реформу регулирующих и надзорных органов с создания трех наднациональных институтов. Но сначала следовало бы исследовать, реорганизовать и решить проблемы неэффективности на национальном уровне и только затем учреждать наднациональные органы. Вместо этого наблюдается чисто бюрократический подход: есть проблема — создай новую организацию.
При этом сама идея принятия решения на наднациональном уровне противоречит золотому правилу организационного устройства: решение должен принимать тот, кто несет за это решение ответственность и кто в конечном итоге заплатит за него. Слишком большое количество наднациональных органов создаст систему, при которой национальные правительства — а в конечном итоге граждане этих государств — будут оплачивать счета, хотя решения они не принимают. А наднациональные институты, не несущие ни ответственности, ни расходов, станут лишь генерировать порочные стимулы.
Глава ЕЦБ Жан-Клод Трише высказал пожелание, чтобы в банковском надзоре слова воплотились в реальные действия. Можно только присоединиться к его словам.
Начать дискуссию