Осталось «выковать» два звена, и цепь замкнется

Мартин ШАККУМ:

Минувший год оказался урожайным в сфере банковского законодательства. Прокомментировать его итоги мы попросили Мартина ШАККУМА — он лишь недавно возглавил Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и высоким технологиям, а до этого два с половиной года проработал заместителем председателя банковского комитета Думы.
Законотворческая деятельность отличается от иных прежде всего тем, что результаты ее никогда не бывают быстрыми. И чтобы понять итоги года минувшего, нужно вернуться еще на два года назад, к тому моменту, когда в Государственной Думе последнего созыва сформировался Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам. Проблемы, с которыми мы тогда столкнулись, можно свести к одной: банковская система не отвечала всем нам с детства знакомой формуле «Надежно — как в банке». А без доверия, как известно, банковская сфера нормально работать не может.

В ряде причин я бы выделил проблему недостоверной отчетности и, как ее следствие, — «дряблость» банковского надзора. При желании руководители коммерческих банков могли бесконтрольно распоряжаться клиентскими деньгами, вместо реальных активов «рисовать бумажные», не неся де-факто никакой ответственности за возможные последствия. По существу, финансовое благополучие банка и его кредиторов целиком зависело от совести топ-менеджеров.

Самым неприятным в этой ситуации была ее безысходность: три года назад не было реальных механизмов, с помощью которых можно было бы изменить положение. Более того, даже тем набором инструментов, которым Центральный банк располагал как надзорный орган, он не мог воспользоваться в полной мере. Потому что, отозвав, например, лицензию у неблагополучного банка, он утрачивал остатки контроля за ним, банк оказывался вообще в полном правовом вакууме, и мы знаем немало случаев, когда руководители банков пользовались этим в корыстных целях.

Поэтому первое, с чего начали депутаты, — приняли так называемый пакет МВФ. Так принято его называть, хотя по сути только название и осталось — первоначальные варианты документов, внесенных Правительством, были полностью переработаны и, что принципиально важно, приобрели в результате концептуальную законченность. Не стану останавливаться на деталях, выделю только главное.

Во-первых, мы исключили саму возможность прихода в банк безответственной временной администрации — арбитражные управляющие никак не могли нести финансовую ответственность, адекватную тем решениям, которые они принимали. Теперь назначаемая в банк временная администрация должна состоять исключительно из сотрудников Центробанка. А значит, и ответственность за все ее действия принимает на себя Банк России.

Во-вторых, к семи основаниям для отзыва лицензии, которые были предусмотрены действующим законодательством, но не являлись обязательными, было добавлено четыре обязательных. В том числе принципиально новое положение о минимально допустимом уровне достаточности капитала: если этот показатель опускается ниже 2%, надзорный орган обязан отозвать у банка лицензию.

Следующий момент. С момента отзыва лицензии Центральный банк немедленно вводит временную администрацию, которая должна провести ревизию финансового состояния проблемного банка и указать в официальном заключении: хватит ли его активов для удовлетворения всех обязательств. Этот вывод временной администрации, утвержденный Банком России, является основанием для соответствующего решения суда: начала процедуры ликвидации банка, если активов хватает, либо процедуры банкротства, если их недостаточно.

Таким образом, мы получили прозрачный и недвусмысленный механизм. Но запустить его сразу не удалось. Длительное время Государственная Дума добивалась от Банка России исполнения принятых законов, но в результате выяснилось, что наши позиции не сходятся по целому спектру моментов, а в коррективах нуждается и Закон «О Центральном банке РФ (Банке России)». Такие поправки в конечном счете были приняты, и Центробанк перестал быть своего рода «государством в государстве». К концу прошлого года сформирован Национальный банковский совет с достаточно широкими полномочиями. Кроме того законом введена должность председателя Комитета банковского надзора, прописана его персональная ответственность. Сегодня комитет возглавляет Андрей Андреевич Козлов — активный сторонник повышения прозрачности банковского сектора и достоверности предоставляемой отчетности.

И все же механизм пока пробуксовывает. Причина — в его незавершенности. Да, вплоть до принятия решения судом все звенья логично взаимоувязаны. А затем цепь обрывается, и на сцене вновь появляется фигура безответственного управляющего.
О том, что действующий сейчас институт ликвидации банков объективно не способен финансово отвечать за результаты своих действий, я уже упоминал. Но есть и вторая беда. В одиночку или даже с небольшой группой сотрудников конкурсный управляющий не может противостоять слаженному коллективу управленцев кредитной организации, а также давлению организованных групп кредиторов, заинтересованных в определенном исходе банкротства. Наконец, третий момент: конкурсный управляющий — это весьма специфическая профессия, ярко описанная классиками в образе зиц-председателя Фунта, который с удовольствием сидел и при царе, и при Керенском, и при нэпе. И сегодня на некоторых представителей этой профессии заведено по несколько уголовных дел, но они продолжают работать, так как пользуются спросом. И пока сохраняется такое положение, активы банков будут «уплывать», а законные требования кредиторов оставаться неудовлетворенными.

Поэтому мы внесли в Государственную Думу законопроект о введении коллективного ликвидатора, и он принят в первом чтении. В соответствии с этим документом ликвидацией банков должна заниматься Государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций». Принятие этого закона я считаю принципиально важным, так как он призван
замкнуть уже выстроенную цепь, изъяв последние звенья, способные придать ситуации безответственный характер.
На этапе проблемности в банк вводится временная администрация из сотрудников Центробанка. В случае принятия решение об отзыве лицензии сотрудники того же Центробанка проводят ревизию финансового состояния, и их заключение является основанием для решения суда. А дальше, опять же без малейших временных разрывов, в дело вступает ГК АРКО. На наш взгляд (его кстати подтверждает и зарубежная практика), агентство должно в кратчайшие сроки подготовить активы к продаже и выставить их на открытые торги. Никаких попыток выждать, когда что-то подорожает, никаких длительных комбинаций. Активы должны быть проданы быстро, и требования кредиторов удовлетворены в соответствии с очередностью, установленной законом.

А дальше начинается самое, пожалуй, интересное. Проводится анализ: физлица получили сполна, государство тоже, а кредиторы пятой очереди — лишь по 30%. По нынешним меркам результат замечательный, но при нормальной схеме банкротства должно быть процентов 60-70. А поскольку процедура прозрачная, есть возможность пройтись по всей цепочке: как сработала временная администрация, как были организованы торги и так далее.

Предположим, на этих этапах все сработали нормально. Значит, просчеты были допущены на стадии надзора. Председатель Комитета банковского надзора тут же дает указание провести тщательный анализ, выявить причины и виновников. И дело даже не в их наказании. Принципиально важна конкретность ситуации: почему вплоть до последнего момента в банке все считалось нормальным, уровень достаточности капитала обеспечивал сохранность клиентских средств, а для расплаты с кредиторами денег не хватило? Два-три таких «разбора полетов», и мы получим качественные изменения в организации банковского надзора. Закон о коллективном ликвидаторе не просто замкнет цепь, он обеспечит реально работающую обратную связь.

К этому механизму логично примыкает и система гарантирования вкладов, работоспособность которой во многом завязана на эффективность процедуры банкротства и качество надзора. Здесь также все принципиальные моменты решены. Управлять системой будет АРКО. Создавать какой-то огромный фонд страхования, на мой взгляд, не требуется: удельный вес вкладов в коммерческих банках невелик — 5-12%, физические лица у нас относятся к категории первоочередников, и чтобы удовлетворить их требования, как правило, всегда хватит конкурсной массы. Так что проблем с частными вкладчиками в ближайшие годы не предвидится.

Таким образом, мы вышли, наконец, на финишную прямую: с принятием законов о коллективном ликвидаторе и страховании вкладов в основном завершается формирование законодательной базы в банковской сфере. Она станет взаимоувязанной, закольцованной, способной возродить обязательную для нормальной деятельности системы формулу «Надежно — как в банке». И в этом, на мой взгляд, главный итог прошедшего года.