Решение передать под контроль Центрального банка остальные секторы финансового рынка уже почти принято. Но перспектива создания мегарегулятора в России вызывает много вопросов, и главный из них - будет ли новая структура работать быстрее и эффективнее.
В сентябре в новостные ленты ворвалась тема создания мегарегулятора на финансовом рынке. Идея далеко не новая, но в этот раз, судя по всему, ее поднимают всерьез и надолго. По заявлениям руководителей финансовых ведомств, мегарегулятор планируется создать уже к концу 2013 года. Наблюдатели же стараются понять, с чем связана такая спешка, что Россия может почерпнуть из опыта других стран в сфере регулирования финансовых рынков и как сделать процесс объединения нескольких ведомств в единый мегарегулятор максимально безболезненным.
Ждем кризиса или строим мфц?
Банковский рынок только-только вышел из летней неги, как грянула новость: первый вице-премьер Игорь Шувалов поручил заинтересованным ведомствам проработать и внести в правительство предложения по совершенствованию регулирования в банковской сфере и на финансовых рынках. Ведомства выдали предложение присоединить Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) к Банку России, причем не позднее конца 2013 года. Аналитики стали гадать, почему идея, которую годами обсуждали без особого эффекта, вдруг получила такой импульс? Не следует ли рассматривать торопливость властей предержащих как стремление «подстелить соломку» перед наступлением новой волны кризиса? Мнения опрошенных НБЖ экспертов разделились.
«Идея создания мегарегулятора связана, прежде всего, с кризисными явлениями не только в российской, но и в мир о -вой экономике. Монетарные власти понимают, что невозможно контролировать системные риски в отдельных финансовых отраслях, тем более концентрация финансовых конгломератов в России довольно высока. Идет переосмысление причин мирового финансового кризиса и выработка мероприятий по противодействию этим кризисам в будущем», - говорит заместитель директора департамента аудиторских и консультационных услуг финансовым институтам ФБК Роман Кенигсберг.
Первый исполнительный вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александр Мурычев также полагает, что к системным кризисам надо гото-/ виться заблаговременно, и в свете этого идея о создании мегарегулятора поднимается вовремя. «Рынок в значительной степени разрозненный, действия регуляторов разнонаправлены. Банковский надзор является более квалифицированным, обладает фундаментальной нормативной базой и большей историей, нежели надзор ФСФР и в целом правительственный надзор как таковой», - говорит эксперт.
Есть и другая точка зрения: причины того, что сейчас поднимается тема создания мегарегулятора, следует искать не в подготовке к кризису, а в «чистой» политике. Во всяком случае, в «Стратегии развития банковского сектора» ни слова не говорится о создании мегарегулятора как о задаче до 2015 года. Скорее всего, сама идея возникла в связи с созданием международного финансового центра (МФЦ) в России. Первым шагом к координации действий регулятора было создание Совета по финансовой стабильности. Кроме того, ФССН была объединена с ФСФР, и мы сейчас имеем два органа, регулирующих финансовые рынки, - это Центральный банк и ФСФР под эгидой Минфина, поясняет руководитель консалтинговой группы «Банки. Финансы. Инвестиции» (БФИ), экс-зампред ЦБ Александр Хандруев. Соответственно, присоединение ФСФР к ЦБ - логичное завершение ранее сделанных шагов.
«Едва ли можно говорить о том, что это предкризисная мера, учитывая, что разговоры о создании мегарегулятора ведутся не первый год, - полагает президент Российского микрофинансового центра (РМЦ) Михаил Мамута. - Одной из причин такой инициативы может быть план по созданию в Москве МФЦ. Наличие мегарегулятора может упростить управление финансовыми рынками, ускорить процесс принятия решений. Если такие задачи будут выполнены, Россия может стать более привлекательной для международных инвесторов. Помимо этого, усиление надзора сделает финансовые рынки стабильнее».
Помогите материально
Заместитель генерального директора агентства «Эксперт РА» Павел Самиев считает, что эта инициатива вряд ли связана с ожиданием кризиса, потому что мегарегулятор не является защитой именно от кризисных ситуаций. «Он должен решать определенные задачи в мирное время, он нужен с точки зрения общего, более прозрачного регулирования всех финансовых рынков. Но если кризис уже наступил, то в общем-то нет разницы между мегарегулятором и отдельными регуляторами», - подчеркивает специалист. Павел Самиев также выражает уверенность, что в нашем случае все дело в причинах скорее ведомственного, организационного характера.
Генеральный директор аналитического центра «Интерфакс-ЦЭА» Михаил Матовников конкретизирует эти ведомственные причины. «После того как ФСФР передали новые полномочия по надзору за страховыми и другими компаниями, стало понятно: у этой службы налицо серьезный дефицит кадровых и не в последнюю очередь финансовых ресурсов. Объем деятельности у нее при этом относительно умеренный, так что с финансовой точки зрения проще объединить ФСФР с Центральным банком, у которого проблем с деньгами по понятным причинам нет», - рассказывает эксперт.
Помимо кадровых и финансовых проблем есть еще одна: очень многие из регулируемых ФСФР структур являются прямыми конкурентами банков - это микрофинансовые организации, кредитные кооперативы и т.д., так что, конечно, желательно, чтобы была некая единая идеология их регулирования. К тому же многие банки являются центрами финансово-промышленных групп, куда входят и брокерские компании, и депозитарии, и страховые компании - все это подвигает финансовые власти к выстраиванию консолидированного надзора над ними.
Глава набсовета ГК «Алор» Анатолий Гавриленко приводит следующие аргументы. «Первый - это срочная необходимость докапитализации всего небанковского финансового рынка и установление над ним соответствующего пруденциального надзора. При этом чиновники исходят из твердого убеждения, что у ЦБ это получится лучше других ведомств. И второй аргумент - ни у кого, кроме ЦБ, нет средств на содержание мегарегулятора», -констатирует эксперт.
В эфире радиостанции «Эхо Москвы» заместитель министра финансов Алексей Саватюгин 25 сентября ответил на вопросы о причинах создания мегарегулятора. «Много проблем плюс не очень светлый глобальный опыт 2008-2009 годов показал, что надо следить за системными рисками, что недостаточно микропруденциального надзора, надо смотреть за рисками системы в целом. Перелив капитала между отраслями, перелив капитала между странами, у нас свободное валютное регулирование... Необходим какой-то единый центр. Все это подталкивало к идее мега-регулятора, которая не является сегодняшней. Мы в прошлом году объединили страховой и биржевой надзор, до этого отдали в ФСФР товарные биржи и НПФы», - напоминает А. Саватюгин.
Реакция небанковского рынка
По рынку ходит еще одно объяснение. Сбербанк и ВТБ в своих стратегических планах делают ставку на развитие небанковского рынка, создают очень мощные финансовые холдинги, в том числе с большим упором на страхование, пенсионные фонды и организации, занимающиеся управлением активами. Планы у обоих гигантов российского банковского рынка наполеоновские: предполагается, что через 5-10 лет небанковская часть бизнеса двух крупнейших игроков будет сравнима с банковской частью, а может, даже превзойдет ее. Поэтому предложение о скорейшем создании мегарегулятора, может быть, возникло благодаря лоббистским возможностям «Сбера» и ВТБ. Этим банкам важно, чтобы банковский и небанковский рынки развивались синхронно и под управлением одного регулятора.
Анатолия Гавриленко (ГК«Алор») возмущает, что решение принимается без консультаций с представителями небанковского рынка. «Главное, что вызывает неприятие профучастников - это непонимание и неизвестность дальнейшей судьбы отечественного рынка, а также невозможность влиять на принимаемые в отношении их бизнеса и будущего их компаний решения. Смею заверить, что врагов мегарегулятора или ЦБ среди участников небанковского финансового рынка нет. Зато есть светлые головы с большим профессиональным опытом, с которыми не грех было бы посоветоваться. А пока нет на рынке соответствующего понимания, то нет и желания развивать бизнес, создавать новые компании и вкладывать деньги. Разве именно этого добивается наша государственная власть?» - задается вопросом специалист.
Пока представители ЦБ и ФСФР открыто не комментируют тему о консультациях с профучастниками финансового рынка. Однако один из чиновников согласился высказать НБЖ свое мнение по ряду аспектов на условиях анонимности. «В обсуждении проекта мегарегулятора на базе ЦБ больше всего поражает беспокойство профучастников. Наверное, оно оправдано с точки зрения их меркантильных интересов. Ведь пруденциального надзора нет, а годы идут. Власти обещают рискоориентированный надзор. Наверное, во имя рентабельности лучше, чтобы и дальше обещали и при этом сидели сложа руки. Хотя финансовый рычаг (отношение нетто-позиций к капиталу) у ряда известных профучастников зашкаливает за 3000-5000% (у банков этот показатель на порядок меньше). Конечно, профучастникам хотелось бы оставаться при ФСФР, которая обещает и обещает...» - иронизирует собеседник НБЖ.
А как у них?
Было бы странным, если бы российские власти, затевая столь масштабный проект, не анализировали иностранный опыт в вопросе создания мегарегулятора. А опыт этот, отмечает советник председателя Банка России Павел Медведев, довольно «разношерстный». Одно время было поверье, что мегарегулятор - это решение всех проблем, а потом оказалось, что в Англии, например, он недостаточно тесно связан с самой главной частью финансовой системы - с банками. «И во время кризиса 2007 года выяснилось, что мегарегулятор устроен как древний ящер, у которого нервная система была очень медленной, и он все еще продолжал кушать травку, хотя заднюю ногу ему уже отгрыз саблезубый тигр. До головы ящера эта информация еще не успевала дойти. Нечто подобное произошло с мегарегулятором в Англии: он наблюдал за банками и видел, что там что-то не так, а Банк Англии эту информацию получал лишь через некоторое время и не успевал реагировать разумным образом, например, на нехватку ликвидности. Такие опоздания обходились рынку очень дорого. Теперь Банку Англии отчасти передаются права мегарегулятора», - рассказал НБЖ Павел Медведев.
В случае объединения увеличивается диапазон нагрузки, а, как показывает пример Великобритании, такая централизация функций приводит к тому, что решения принимаются с опозданием. Кроме того, британское Министерство финансов и Банк Англии по-разному понимали, что нужно делать, потому что у казначейства фискальные и бюджетные интересы, а Центральный банк отвечает за стабильность, инфляцию и валютно-обменный курс, дополняет замечание Павла Медведева Александр Хандруев (БФИ).
Есть выход из положения, который, кажется, придумал Минфин РФ, - не отрывать регулятор от банков, самой важной части финансового сектора. Для России это особенно актуально, потому что на Западе финансовая сфера состоит из многих более или менее равнозначных «кусков» (банки, инвестиционные и страховые компании, НПФ и т.д.), у нас же банковская часть на порядок больше, чем все остальные вместе взятые, отмечает Павел Медведев.
К сожалению, в одном «лице» мегарегулятор так нигде и не был сформирован, говорит Роман Кенигсберг (ФБК). Успешен опыт Германии, но мегарегулятор в этой стране действует в другом правовом и финансовом поле, поскольку это неправительственная организация, она опирается на компетенцию профессионального сообщества. В определенных сферах до 70% функций выполняют внешние эксперты, а не сотрудники мегарегулятора.
В остальных странах, будь то Великобритания, США или другие, нет единого мегарегулятора - как минимум это две, а то и три структуры на финансовом рынке, между которыми распределены функции регулирования и надзора.
При решении вопроса, какая модель мегарегулятора будет реализована в России, важно учесть положительный и отрицательный опыт других стран. Удачный пример - Германия, неудачный - Великобритания, которая перешла сейчас к модели «двугорбого» регулятора (twin peaks). И есть страна, которая вообще отказалась от идеи мегарегулятора - США. Зато они создали Совет по финансовой стабильности, де-факто являющийся тем органом, который, не имея прямых надзорных полномочий, координирует действия, согласовывает решения, рассказывает Александр Хандруев (БФИ).
«Для нас, наверное, была бы полезна именно такая схема организации мегарегулятора - единый регулирующий центр и единый надзорный центр. При этом пока неясно, насколько действенна эта «двугорбая» структура, потому что эффективность подобных образований очень завязана на личности. Нельзя сбрасывать со счетов, насколько авторитетным будет лицо, возглавляющее мегарегулятор, насколько независимым от других государственных органов и бизнес-структур», - говорит Роман Кенигсберг.
Эксперты также обращают внимание на то, как будет устроено взаимодействие между подразделениями мегарегулятора. Единый надзорный орган на базе ЦБ будет создаваться за счет его бюджета, а как тогда будут выполняться требования независимой денежно-кредитной политики? ЦБ будет одновременно регулятором и кредитором последней инстанции? Кого он будет кредитовать? Только крупные банки? Если ЦБ будет мега-регулятором, ему нужно подумать о выходе из капитала Сбербанка, это тоже вопрос, который требует обсуждения.
Михаил Мамута (РМЦ) резюмирует: Россия - одна из первых крупных стран, которая сейчас обсуждает создание мегарегулятора в таком глобальном смысле слова, поэтому здесь не получится опереться на зарубежный опыт. Значит, нужно будет особенно осторожно все прорабатывать до, а не после создания новой мега-структуры. Сначала важно принять решение по стратегии надзора, а уже потом переходить к тактике. Например, непонятно, будет ли такой мегарегулятор построен по концепции «twin peaks» или надзор за рыночным поведением разумнее отдать СРО, оставив госрегулятору пруденциальный надзор?
Это только один из многих вопросов стратегического уровня. Если задуматься серьезно, то имя им - легион. Поэтомутребуется очень скрупулезная проработка этой проблемы, нужно продумать концепцию, составить своего рода «дорожную карту» перехода к мегарегулятору, карту очевидных рисков и т.д. Возможно ли сделать все это до конца 2013 года - момента, когда, по мнению властей, должен возникнуть мегарегулятор, - тоже вопрос.
Управляемые изменения
Однако, судя по всему, выбор уже сделан, и мегарегулятор будет создан на основе Банка России. По мнению Романа Кенигсберга (ФБК), выбор ЦБ в качестве площадки для создания мегарегулятора имеет два неоспоримых плюса: материальная обеспеченность процессов, которые осуществляет Банк России, и достаточно глубокая методологическая проработка уже существующих у ЦБ функций по регулированию деятельности кредитных организаций и по надзору за ними. Но есть и ряд минусов, среди которых основной - это конфликт интересов, поскольку Банк России является крупнейшим участников валютного рынка, акционером Сбербанка и акционером крупнейшей биржи. Естественно, если Банк России будет регулировать деятельность эмитентов ценных бумаг, профессиональных участником рынка ценных бумаг, контролировать процедуры противодействия инсайду на финансовом рынке, это неизбежно спровоцирует конфликт интересов. Поэтому, несмотря на неоспоримые конкурентные преимущества Банка России, есть минус, который может воспрепятствовать эффективному выполнению ЦБ этих функций.
Однако мировой опыт показывает другое. Как объясняет собеседник НБЖ, плотно изучавший этот вопрос, Варшавская биржа, которую все хвалят и ставят в пример Московской бирже, частично принадлежит государству. Польский Центральный банк наполовину участвует в капитале ключевой структуры - центрального контрагента. И никакого конфликта интересов не наблюдается. В Чехии Центробанк является мегарегулятором, который осуществляет надзор над Пражской фондовой биржей, холдингом, владеющим торговой, депозитарной и расчет-но-клиринговой инфраструктурой в Вене, Праге и других центрально-европейских и восточно-европейских городах. Однако представители биржи очень рады тому, что находятся под регулированием ЦБ. Так что в Чехии создан хороший пример межсекторального регулирования. На самом деле таких примеров в мире около 20, то есть модель мегарегулятора на базе ЦБ достаточно распространена.
Удачная или неудачная реализация идеи создания мегарегулятора зависит от того, как будет установлен баланс интересов и как будут уменьшены риски, в первую очередь правовые и законодательные, связанные с необходимостью внесения множества изменений. По подсчетам Алексея Саватюгина, «более 50 федеральных законов надо будет поменять».
А это нетривиально, как подчеркивает замминистра финансов, «взять и поменять 50 с лишним законов».
Павел Самиев (Эксперт РА) указывает на еще два риска, возникающие при объединении ведомств. Первый при таком общем регулировании могут упускаться специфические риски отдельных рынков, особенно страхового, так как в его деятельности множество специфических факторов. Второй - пока идет передача полномочий, рынок может фактически остаться без регулятора.
И все же, по мнению одного из представителей объединяемых ведомств, вариант с мегарегулятором на базе ЦБ очень полезен, если мы хотим избежать будущих системных кризисов на финансовом рынке. Выгод много: унификация, рефинансирование, отраслевая отчетность и консолидированный надзор. Сейчас он физически невозможен. Если все будет реализовано как задумано Игорем Шуваловым, то в мегарегуляторе будут профильные подразделения, требования к участникам финансового рынка будут гармонизированы, отчетность унифицирована так, что можно будет сводить баланс по финансовым конгломератам и сравнивать различные группы посредников. Без интеграции надзора в ЦБ никогда не появятся специалисты по факторингу, лизингу и прочим видам финансовых операций - они все будут для представителей надзорного органа выглядеть как компании спецназначения по выводу активов, созданные ради манипуляций с денежными потоками и отчетностью.
Консолидированный надзор - это очень хорошо, а что станет с собственно банковским надзором? Учитывая большой опыт ЦБ в работе с банками, ослабление банковского надзора маловероятно, уверен Михаил Мамута (РМЦ). Это очень хорошо знакомый ЦБ рынок, и вряд ли здесь будет допущено снижение эффективности надзора. Принципиально важно другое -выстроить систему, позволяющую учитывать специфику разных сегментов финансового рынка. Это очень непростая задача, решение которой нужно найти до каких-либо производственных действий, иначе теряет смысл вся концепция объединенного надзора.
Начать дискуссию