Концепция изменения единого социального налога

Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке. № 8 (август) за 2003 год

Государственной Думой принят в первом чтении предложенный группой депутатов из различных фракций проект федерального закона № 314634-3 «О внесении изменений в статью 241 Налогового кодекса Российской Федерации». Это означает, что палата российских законодателей одобрила концепцию снижения размеров базовых налоговых ставок единого социального налога и изменения шкалы регрессии в интересах более широкого круга налогоплательщиков. По мнению думских экспертов, окончательное принятие закона может произойти уже через несколько месяцев.

Законопроект предполагает установить для организаций-налогоплательщиков новую шкалу налоговых ставок единого социального налога (далее — ЕСН) в зависимости от величины выплат работнику:
   — до 50 000 руб. в год — 30%;
   — от 50 001 до 600 000 руб. в год — 15%;
   — свыше 600 000 руб. в год — 5%.
   Поступления ЕСН по ставке 30% предполагается распределять так: в федеральный бюджет — 22,8%, в Фонд социального страхования РФ - 4%, в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования — 0,2% и в территориальные фонды обязательного медицинского страхования — 3%.

   Для поступлений ЕСН по ставке 15% предусмотрено иное распределение»: в федеральный бюджет — 11,9%, в Фонд социального страхования РФ 1,5% и 0,1% и 1,5% — в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования соответственно.

   И, наконец, поступления ЕСН по ставке 5% предлагается распределять следующим образом: в федеральный бюджет (для Пенсионного фонда) — 4% и в Фонд социального страхования РФ — 1%. В итоге предполагается, что организации-налогоплательщики выплатят ЕСН за одного высокооплачиваемого работника в размере 97 500 руб. плюс 5% с той суммы выплат ему, которая превышает 600 тыс. руб.

   По мнению одного из соавторов законопроекта депутата М.М. Задорнова суть законопроекта можно охарактеризовать несколькими положениями. Во-первых, он снижает базовую ставку единого социального налога с 35,6 до 30%. Во-вторых, облегчает предприятиям доступ к регрессивной, т.е. понижающей ставку шкале ЕСН. В действующей сегодня шкале пониженная ставка 20% начинается со среднегодовой заработной платы одного работника в 100 тыс. руб. «Мы предлагаем эту первую пониженную ставку начинать с 50 тыс. руб. среднегодового дохода работника», — сказал М.М. Задорнов.

   Снижая шкалу ЕСН, отметил М.М. Задорнов, депутаты тем самым предоставляют возможность предприятиям не самых богатых в России отраслей стремиться к тому, чтобы воспользоваться ею. Они будут шире использовать более низкую ставку ЕСН, выплачивать заработную плату открыто, а не по серым схемам, которые пока используются часто. Для этого авторы законопроекта предлагают устранить действующую в настоящее время правовую норму, по которой 10% наиболее высокооплачиваемых работников компании, предприятия или какой-либо другой организации не включаются в налоговый расчет средней заработной платы. Ведь пока при определении права на применение регрессии организации-налогоплательщики при расчете в целях налогообложения средней заработной платы обязаны исключать из него 10% наиболее высокооплачиваемых сотрудников. Этот порядок создает необоснованные препятствия для использования пониженных налоговых ставок и, как следствие, снижает стимулы к легализации реальных выплат работникам. Законопроектом предусмотрено исключение из НК РФ дополнительных ограничений по применению регрессивной шкалы налогообложения. И судя по всему, такая постановка вопроса не вызовет возражений и со стороны депутатов Государственной Думы в ходе последующих второго и третьего чтений законопроекта и со стороны Совета Федерации.

   Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, номинальное снижение величины налоговой базы на практике приведет к сокращению эффективной ставки ЕСН с 30% (по данным прогноза поступлений взносов во внебюджетные фонды, сумм ЕСН в федеральный бюджет и фонда оплаты труда в 2003 году) до 22 — 23%. С учетом превышения средней заработной платой предела в 5 000 руб., в месяц с января 2003 года снижение величины налоговой базы даст возможность воспользоваться регрессией ставки налога значительно более широкому кругу налогоплательщиков-работодателей из отраслей реального сектора экономики. Это относится, в частности, к обрабатывающей промышленности и сельскому хозяйству, для которых применение шкалы регрессии совершенно недоступно при существующих в настоящее время условиях уплаты ЕСН. Доступ к регрессии получат также организации бюджетной сферы. Всего же, по предварительной оценке, пониженными ставками шкалы регрессии ЕСН смогут воспользоваться более 55% налогоплательщиков. 

  Вместе с тем предложенное снижение эффективной ставки ЕСН, утверждают авторы законопроекта, не подрывает финансовые источники исполнения государством законодательных гарантий в области социального обеспечения населения, социального страхования работников и пенсионного обеспечения граждан России.

   Разработчики законопроекта полагают, что уплата ЕСН по пониженным ставкам шкалы регрессии станет действенным стимулом к легализации работодателями фонда оплаты труда. Такой способ легализации расчетов работника и работодателя будет успешно конкурировать с альтернативными (незаконными) способами осуществления расчетов между ними — выплатой заработной платы в форме нелегальных передач наличных денежных средств от работодателя работнику или через безналичные расчеты за пределами таможенной территории России посредством перечисления работодателем безналичных денежных средств на банковские счета работников.

   Возникает вопрос: неужели масштабы сокрытия работодателями реально выплачиваемой заработной платы в нашей стране так велики, что требуют законодательного регулирования?

   Выступая в Государственной Думе во время рассмотрения законопроекта в первом чтении, М.М. Задорнов, по сути, дал ответ на этот вопрос. Он сказал, что по оценкам Госкомстата РФ, в тени остается сегодня треть заработной платы, но и эта оценка занижена. Авторы законопроекта считают, что высокая ставка ЕСН — основной фактор, который заставляет работодателей выплачивать заработную плату не легально, а через различные схемы. На разрыв между фактическими выплатами и легальной заработной платой указывает, в частности, статистика роста розничного товарооборота и расходов граждан в сравнении с приростом заработной платы. Розничный товарооборот растет, темпы его прироста примерно на треть выше, чем рост заработной платы, т.е. достаточно очевидно, что реально люди потребляют гораздо больше, чем им позволяет выплачиваемая заработная плата. Именно поэтому одна из главных целей законопроекта состоит в том, чтобы за счет снижения ставки ЕСН и возможности для целого ряда отраслей войти в льготную шкалу налогообложения, побудить работодателей к легализации выплат заработной платы, а вместе с ней и оборота компаний целого ряда отраслей.
   В ходе обсуждения законопроекта М.М. Задорнова поддержал председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам А.Д. Жуков. По его словам, возглавляемый им Комитет считает, что снижение ЕСН — это сегодня одно из важнейших направлений налоговой реформы, если не самое важное. Ведь «это главный вреднейший налог, который действительно удерживает в тени весьма существенную часть выплачиваемой заработной платы, лишая трудящихся их законных прав на социальную защиту». Это первое. Во-вторых, при таком положении дел работник находится в огромной зависимости от работодателя, который фактически держит его на коротком поводке.

   А.Д. Жуков подчеркнул, что рассматриваемый законопроект находится в полном соответствии с бюджетным посланием Президента РФ, в котором глава государства предлагает кардинально снизить ЕСН, начиная с 2005 года.

   Авторы законопроекта первоначально предлагали ввести его в действие с 1 января 2004 года. Однако в процессе работы над документом после консультаций с думскими фракциями и Правительством РФ этот срок был перенесен на 1 января 2005 года.

   В ходе обсуждения законопроекта были высказаны и другие мнения. Атаки на документ шли как бы с двух противоположных сторон. Депутат И.И. Никитчук, традиционно выступающий за интересы национальных промышленных предприятий, прежде всего предприятий ВПК, выразил неудовлетворенность по поводу того, что снижение ставки ЕСН незначительное. Обращаясь к авторам законопроекта, он, в частности, сказал: «Не считаете ли вы более радикальным вообще отменить этот налог? И пусть каждый налогоплательщик, как за воду, за свет, вносит соответствующую плату в эти самые фонды и таким образом решает сам, пользоваться фондами или не пользоваться».

   Иную точку зрения высказал депутат Н.Ф. Герасименко, возглавляющий Комитет Государственной Думы по охране здоровья и спорту. По его словам, сокращение взносов в социальные фонды уже привело к тому, что практически прекратилось санаторно-курортное лечение работающих граждан страны. Почти перестали финансироваться спортивные школы. Во многих регионах денег не хватает даже на выплаты по больничным листам. Депутат призвал коллег не голосовать за законопроект, сокращающий взносы в социальные фонды.

   Довольно серьезные претензии в адрес законопроекта высказала и депутат О.Г. Дмитриева. По ее мнению, предложить налог и ввести его с 2005 года - это не что иное, как декларация о намерениях, поскольку до 2005 года сам закон и все намерения изменятся еще несколько раз. Но как протокол о намерениях, этот законопроект представляет собой плохой протокол. Почему?

   Задача снижения ЕСН правильная. Но для ее решения нужно ставить вопрос о пересмотре всей пенсионной реформы и немедленном отказе от накопительной части пенсии. Ведь та часть средств, которая ранее шла на выплату пенсий, сейчас должна поделиться на три части: на покрытие снижения социального налога, на накопительную часть и на выплату текущих пенсий. Совершенно очевидно, подчеркнула депутат, что «Боливар», то есть Пенсионный фонд, уже и сейчас не выдерживает двоих, а троих не выдержит точно. Поэтому если быть смелым и последовательным до конца и реально желать снижения единого социального налога, то нужно ставить вопрос об отказе от накопительной части пенсий и пересмотре всего пенсионного законодательства. Это первое, что надо делать.

   В любом случае при снижении ЕСН Пенсионному и другим социальным внебюджетным фондам нужно давать другие надежные источники поступления денежных средств помимо ЕСН. Такие источники нужно определять заранее. Тогда эта задача будет реальной без сокращения социальных выплат.

   При первой попытке голосования за принятие законопроекта высказалось лишь 115 депутатов (25,6% от списочного состава палаты), т.е. почти в два раза меньше, чем необходимо для одобрения документа. Только через час после этого раунда голосования благодаря дополнительным консультациям во фракциях инициаторам законопроекта удалось со второй попытки добиться принятия документа 257 голосами.

   Понятно, что в ходе консультаций были приняты компромиссные решения. Поэтому не исключено, что на этапе второго чтения в законопроект будут внесены существенные изменения. В частности, можно предположить более значительное снижение в законопроекте базовой ставки налога.