Наблюдение за платежной системой: новая обязанность центральных банков

Л.Я. Большакова, Банк России, заместитель начальника Управления развития платежных систем
Н.Н. Геронин, Банк России, начальник отдела Управления развития платежных систем

  Общепризнанно, что правовые, финансовые и операционные риски, свойственные платежным системам, могут привести к серьезным сбоям в работе платежных систем, если отсутствует надлежащий контроль за рисками или риски не в полной мере выявлены.

  Термин «наблюдение» в отношении платежной системы, ввиду своего недавнего появления, все еще не имеет общепринятого определения по причине различных взглядов на цели, методы и область применения наблюдения за платежными системами, а также ввиду разной степени вовлеченности центральных банков в вопросы платежных систем.

  Наиболее часто используется следующее определение данного термина, предложенное Европейским монетарным институтом: «Наблюдение за платежными системами — это задача центрального банка, нацеленная на повышение плавности функционирования платежных систем и на защиту финансовой системы от возможных «эффектов домино», которые могут иметь место, когда один или более участников платежной системы испытывают кредитные проблемы либо проблемы с ликвидностью. Наблюдение за платежными системами направлено на системы денежных переводов, а не на индивидуальных участников».
  Это определение указывает на отличие наблюдения за платежными системами от банковского надзора за кредитными организациями. При их общем направлении на обеспечение финансовой стабильности в банковских системах наблюдение за платежными системами в отличие от пруденциального надзора ориентировано не на отдельные банки, а на системы денежных переводов в целом.

  Основным документом, призывающим центральные банки во всем мире осуществлять наблюдение за платежными системами, является доклад Банка международных расчетов «Ключевые принципы для системно значимых платежных систем»1, дающий также представление о системах, имеющих критическое значение для функционирования финансовой системы страны, и наблюдение за которыми должно осуществляться в первую очередь.

  К таким системам относятся:
  — платежные системы, через которые проходит значительный объем платежей;
  — платежные системы, которые проводят платежи на нетто-основе (как наиболее подверженные рискам);
  — платежные системы, через которые осуществляются расчеты по ценным бумагам, как оказывающие наибольшее влияние на финансовый рынок;
  — платежные системы, которые широко используются и не имеют систем, быстро их замещающих.

  Несмотря на то, что многие центральные банки в настоящее время еще не имеют законодательно закрепленной функции наблюдения за платежными системами, данная функция является неотъемлемой частью деятельности любого центрального банка в области платежных систем.

  Политика центральных банков в отношении платежных систем различается в зависимости от стран, в значительной степени отражая уровень развития финансовой системы определенной страны, из-за чего существуют различия по степени вовлечения центрального банка в вопросы платежных систем и соответственно определения его дальнейшей политики. В данный момент наблюдаются две общие тенденции в развитии наблюдения за платежными системами.

  Первая тенденция состоит в том, что во все большем числе стран роль центрального банка в платежной системе закрепляется законодательно или какими-либо другими документами, которые определяют функции центрального банка (таблица 1). Некоторые функции определены достаточно четко. Например, в некоторых странах (Канада, Великобритания) центральный банк несет ответственность за предотвращение системного риска, в то время как в других странах основной задачей центрального банка является повышение эффективности платежной системы. Установление стандартов для платежных систем и привлечение потребительского интереса являются задачами центральных банков в Австралии и Канаде. Но иногда достаточно расплывчатые функции, прописанные законодательно, имеют более широкое толкование. Например, в некоторых случаях имеются ссылки на «стабильность системы» как обязанность центрального банка (Швеция, Великобритания), которая может быть интерпретирована более широко. Другие центральные банки (Италия, Япония, Европейский центральный банк) имеют установленные законом обязанности по «повышению плавности функционирования платежных систем», которые могут включать в себя как финансовые риски, так и эффективность платежных систем. Иногда наблюдение за платежной системой четко обозначено как задача центрального банка (Нидерланды), без определения целей наблюдения. В то же время в других случаях центральные банки уполномочены давать указания и писать инструкции для управления платежной системой (Канада, Австралия, США), но без определения целей этих указаний и инструкций. В целом, даже когда роль центрального банка в платежной системе установлена законодательно, из-за отсутствия четких предписаний центральный банк волен сам определять собственную роль в платежной системе и менять эту роль через определенное время по мере надобности.

  Придание центральным банкам некоторой установленной законом ответственности за платежные системы является признаком второй общей тенденции: платежным системам уделяется гораздо больше внимания, чем прежде. Это в значительной степени связано с ростом потенциальной важности непосредственно деятельности платежной системы, которая в свою очередь отражает роль платежных систем в либерализации и модернизации финансовых рынков. Характер политики в отношении платежных систем различен: в некоторых странах делается упор на улучшение эффективности для поддержания финансовых рынков и других отраслей экономики, в других основное внимание уделяется снижению рисков в платежных системах.

  В настоящее время существуют различные мнения по поводу важности задачи повышения эффективности для центрального банка. Как правило, в странах, где эффективность платежных систем достигла приемлемого уровня без потребности в существенном вмешательстве центрального банка, задача повышения эффективности на практике является менее важной, чем в тех странах, где желаемый уровень эффективности еще не достигнут. С другой стороны, большинство, если не все, центральные банки обеспокоены стабильностью платежных систем, отражая общее международное мнение о необходимости повышения стабильности мировой финансовой системы в целом.

  Когда, согласно приведенному определению, центральный банк имеет четкую задачу по поддержанию финансовой стабильности, он может иметь и другие цели, в том числе улучшение эффективности платежных систем.

  Поэтому, независимо от целей наблюдения за платежными системами, существует несколько способов влияния на функционирование платежных систем со стороны центрального банка.

  Центральный банк может быть напрямую вовлечен в платежную систему. В некоторых странах центральные банки являются владельцами и соответственно операторами платежных систем и могут напрямую влиять на платежные системы. Даже там, где центральные банки не являются владельцами платежных систем, они могут предоставлять определенный набор услуг этим системам. Например, повсеместной функцией центральных банков является предоставление расчетных счетов, а в некоторых случаях, как, например, в большинстве систем расчетов в режиме реального времени (RTGS), центральные банки предоставляют услуги внутридневного кредитования по этим счетам. Обе вышеуказанные функции выполняют задачу повышения надежности и плавности функционирования платежных систем.

  Другой способ влияния на функционирование платежных систем заключается в регулировании деятельности платежных систем с помощью нормативных актов. Некоторые центральные банки имеют право издавать указания и инструкции, касающиеся различных аспектов деятельности платежных систем. Например, центральный банк может устанавливать условия для допуска участников в систему или устанавливать общие технические стандарты для взаимодействия различных методов совершения платежей.
  Таким образом, даже если сами центральные банки не предоставляют платежные услуги, они могут контролировать способы предоставления платежных услуг частными платежными системами.

  Существуют также методы косвенного контроля и стимулирования со стороны центрального банка. Центральный банк может иметь несколько путей влияния на процессы, происходящие в платежных системах. Во многих случаях это определяется характером взаимоотношений между центральным банком и участниками систем.

  Предоставляя расчетные счета, центральный банк имеет косвенный контроль над участниками, а в качестве банковского надзорного органа центральный банк может оказывать влияние на способы контроля за рисками в системе. Для того, чтобы платежные системы следовали линии, заданной центральным банком, центральный банк может применять методы стимулирования, например путем регулирования цен на услуги, предоставляемые им самим.

  Наконец, центральные банки могут оказывать влияние на платежные системы путем разъяснения и убеждения, особенно при необходимости продвижения определенных аспектов своей политики, или если у них есть возможность использовать установленные законодательством меры воздействия.

  За последние годы уставы центральных банков некоторых стран были дополнены положениями (в том или ином виде) о наблюдении за платежными системами.

  Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» одной из основных целей деятельности Банка России определено обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
  Кроме того, Законом закреплено, что Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных, в том числе клиринговых систем в Российской Федерации.

  Указанные нормы Федерального закона по существу означают законодательно установленную обязанность Банка России по наблюдению за платежными системами, которая осуществляется по следующим основным направлениям:
  — сбор, систематизация и накопление показателей, характеризующих состояние платежных систем и безналичных расчетов;
  — систематический анализ этих показателей, как основа для определения ситуаций, складывающихся в платежных системах, и определения тенденций их развития, то есть мониторинг показателей платежных систем;
  — прямое воздействие на собственную платежную систему;
  — влияние на функционирование частных платежных систем путем установления правил проведения платежей.

  Это согласуется с практическим определением международными экспертами понятия «наблюдения за платежными системами»: сбор данных, характеризующих состояние платежных систем, их анализ и принятие на этой основе решений. Решения могут иметь как оперативный, так и концептуальный, стратегический характер.

  Поскольку в современном глобализированном мире финансовые рынки и соответственно платежные системы взаимосвязаны, с целью своевременного прогнозирования и возможного предотвращения возникновения упоминавшегося выше «эффекта домино», необходимы некие наднациональные механизмы осуществления наблюдения за системно значимыми платежными системами. Таким механизмом стала Программа оценки финансового сектора (FSAP) в части платежных систем, осуществляемая Международным валютным фондом и Всемирным банком с привлечением экспертов по платежным системам из различных центральных банков.

  По результатам проведения указанной Программы оценки финансового сектора в России в 2002-2003 гг., к системно значимой отнесена платежная система Банка России, через которую проходит значительное количество и объем платежей. В связи с этим наибольшее внимание Банк России уделяет наблюдению за собственной платежной системой.

  В то же время объектами наблюдения со стороны Банка России являются платежные системы, не считающиеся системно значимыми, на предмет оценки изменений в их деятельности.

  Структурным подразделением Банка России, отвечающим за наблюдение за платежной системой, является Департамент платежных систем и расчетов. В территориальных учреждениях Банка России созданы подразделения (управления и отделы) платежных систем и расчетов. Указанные подразделения Банка России осуществляют наблюдение за платежной системой, проводя мониторинг статистических показателей, характеризующих деятельность платежной системы Банка России и частных платежных систем.

  Показатели, применяемые для характеристики платежной системы Российской Федерации, Департамент получает из форм статистической и бухгалтерской отчетности, представляемых кредитными организациями, территориальными учреждениями Банка России. Кроме того, используются различные виды справочной информации Госкомстата, Книги государственной регистрации кредитных организаций.

  Перечень применяемых при наблюдении показателей постепенно расширяется за счет введения новых показателей, используемых в международной практике. При этом реализуется возможность получения показателей, сопоставимых по регионам России и сравнимых с показателями по другим странам.

  За обеспечением сбора базовых статистических данных следует их анализ, при этом основным вопросом является выработка идентичных подходов к его проведению как в регионах, так и в целом по Российской Федерации.

  В настоящее время все более четко прослеживается и такое направление деятельности, связанное с наблюдением за платежными системами, как обеспечение открытости информации о российской платежной системе для общественности, в том числе международной. С этой целью совместно с Банком международных расчетов подготовлен и согласован проект книги «Платежные системы в России» (Красная книга), содержащей характеристику платежной системы России согласно международным стандартам. В открытой печати в журнале «Бюллетень банковской статистики» публикуется блок таблиц, характеризующих платежную систему России.