О некоторых вопросах реформирования банковского надзора

К.В. Карашев

В статьях В. Резника «Революционное правосознание Банка России»1 и Д. Тулина «Следователь не должен быть судьей. Что нужно менять в банковском надзоре»2 обсуждается вопрос о возможных путях реформирования банковского надзора.

По мнению Владислава Резника, надзор за кредитными организациями следует выделить из структуры Банка России, поскольку существующая система надзора не является гласной и открытой, не содержит процедурных и процессуальных норм и не исключает наличия субъективизма при принятии решений.

С приведенной точкой зрения не согласен Дмитрий Тулин, который полагает, что лишение Банка России надзорной функции приведет к разрушению уже сложившейся системы банковского надзора без реальных перспектив его улучшения. По его мнению, для преодоления субъективизма и улучшения качества банковского надзора необходимо введение в надзорную деятельность Банка России системы сдержек и противовесов, состоящей в разделении основных надзорных функций между независимыми друг от друга подразделениями Центрального банка РФ.

В Рекомендациях Парламентских слушаний «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства», проведенных Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 20 февраля 2007 года, содержится ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего деятельность Банка России по осуществлению им надзора за кредитными организациями.

При этом следует отметить, что сформировавшаяся судебная практика по вопросу, касающемуся возможности оспаривания отрицательного заключения Банка России, исходит из того, что заявление об оспаривании отрицательных заключений Банка России, принятое в соответствии со ст. 45 Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — Закон «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»), подлежит оставлению без рассмотрения на основании п. 2 ст. 148 АПК РФ, поскольку названным Законом установлен порядок вынесения Банком России заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, предусматривающий возможность повторного обращения с ходатайством и процедуру обжалования отрицательного заключения в соответствии с нормативными актами Банка России, который должен быть соблюден заявителем до обращения в арбитражный суд.

Кроме того, как следует из содержания положений п. 1 и 5 Рекомендаций по совершенствованию законодательного регулирования процедуры вступления кредитных организаций в систему страхования вкладов физических лиц, предлагается внести следующие изменения и дополнения в гл. 6 Закона «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»:

• «1. Рекомендуется законодательно за-крепить механизм реализации права банка на участие в системе страхования вкладов при наличии признанного судом незаконным решения Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов по итогам рассмотрения повторного ходатайства»;
• «5. Внести в пункт 11 статьи 45 Федерального закона “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” изменения, закрепляющие обязанность Банка России указывать в отрицательном заключении, в связи с какими конкретными нарушениями (недостатками) банк был признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также предусмотреть возможность восстановления нарушенных прав банка в досудебном порядке».

Примечательно, что названная глава Закона содержит заключительные и переходные положения, которые по смыслу ст. 45–46 указанного Закона должны быть реализованы в течение 21 месяца со дня его вступления в силу, т.е. со дня его официального опубликования (дата публикации в «Российской газете» — 27.12.2003).

Таким образом, представляется нецелесообразным вносить изменения в переходные и заключительные положения нормативного правового акта, которые должны быть уже исполнены и реализованы.

Положение, согласно которому предлагается определить статус писем, содержащих требования об устранении допущенных нарушений или требований о предоставлении информации, однозначно установив, что данные меры воздействия не являются принудительными и не могут являться основанием для отказа банку в участии в системе страхования вкладов, требует уточнения, поскольку если имеются в виду документы, выносимые Банком России при применении к кредитной организации мер воздействия, то Инструкция ЦБ РФ от 31.03.1997 № 593 предусматривает два вида таких документов: предписание и приказ, а также оговаривает случаи их вынесения.

При унификации административных процедур можно было бы приравнять статус приказов и предписаний к постановлению о привлечении к административной ответственности.

Относительно писем с требованиями о представлении информации целесообразно было бы провести работу по обобщению действующих нормативных правовых актов, в которых установлено право Банка России запрашивать у кредитной организации соответствующую информацию в предусмотренных случаях, в целях упорядочивания и систематизации случаев, когда Банк России вправе требовать представления информации, объем информации, сроки, в течение которых она должна быть представлена, и последствия непредставления информации.

Необходимо также отметить и о наличии проблем, связанных с применением арбитражными судами ст. 74 Федерального закона от 10.07.2002 (в ред. от 26.04.2007) № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России), которые целесообразно было бы разрешить на законодательном уровне в рамках реформирования банковского надзора.

В соответствии со ст. 74 Закона о Банке России, предусматривающей административную ответственность кредитных организаций, Банк России наделен правом принимать решения о привлечении к ответственности и наложении штрафа, а в случае его неуплаты в добровольном порядке обратиться в суд с иском о его взыскании за такие нарушения, как:

• нарушение федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России;
• непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации;
• неисполнение предписания Банка России об устранении выявленных нарушений.

В настоящий момент заявления по таким видам нарушений принимаются и рассматриваются арбитражными судами.

Между тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) также предусматривает административную ответственность:

• за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26);
• за невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 1 ст. 19.5);
• за непредставление сведений (информации) (ст. 19.7).

Причем в силу ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности за совершение указанных правонарушений осуществляется не арбитражными судами, а мировыми судьями.

Вопросы о соотношении указанных составов правонарушений, об определении суда, компетентного рассматривать соответствующие споры, о сроке давности привлечения к ответственности, а также о необходимости применения установленных КоАП РФ правил административного производства и исполнения решений о привлечении к административной ответственности, на уровне ВАС РФ и Верховного Суда РФ на сегодняшний день не решены.

В настоящее время, учитывая, что Закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вступил в силу 13 июля 2002 года (то есть после вступления в силу КоАП РФ), в ФАС Московского округа сложилась судебная практика4, в соответствии с которой арбитражные суды принимают дела рассматриваемой категории к своему производству, ограничивая при этом размер взыс-киваемого штрафа максимальным размером санкции, установленным ст. 15.26 КоАП РФ.

При этом следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 1.1 и п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку законодательство о банках и банковской деятельности относится к ведению Российской Федерации, ответственность за нарушения банковского законодательства должна быть установлена в КоАП РФ.

Тогда остается неразрешенным вопрос об ответственности, предусмотренной нормами банковского законодательства (можно ли рассматривать составы, установлен-ные банковским законодательством, в качестве составов административных правонарушений).

1 Коммерсантъ. 2007. 23 марта. № 47.

2 Время новостей. 2007. 15 марта. № 44.

3 Инструкция ЦБ РФ от 31.03.1997 № 59 (с изм. от 23.07.2004) «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности».

4 Постановление ФАС Московского округа от 28.04.2005 № КА-А40/3153-05.