У ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА НАКОПИЛОСЬ МНОЖЕСТВО ВОПРОСОВ К ЗАКОНУ О ГОСЗАКУПКАХ. РЕФОРМАТОРСКИХ ПРЕДЛОЖЕНИЙ ДОСТАТОЧНО. ОДНАКО МНОГИЕ ЭКСПЕРТЫ УВЕРЕНЫ: КАРДИНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ К ЛУЧШЕМУ ЖДАТЬ ПОКА РАНО.
Закон о госзакупках преподносился к моменту его принятия как короткий, четкий и прозрачный документ, который способен навести порядок в многотрудной суете, связанной с тратой бюджетных средств.
За четыре года действия закона его поправили уже более десяти раз. И продолжают править ныне. За это время лаконичный прежде документ пополнел втрое. Главная цель все та же: сделать механизм прозрачным и понятным. Ведь нужно же наконец-то выяснить, куда уходят деньги!
Считается, что за время работы закона о госзакупках (то есть благодаря ему) казна сэкономила 500 млрд рублей. «В 2006 году затраты государства по этой статье снизились на 66 млрд рублей, в 2007-м — на 168 млрд и в 2008–м — на 200 млрд рублей», — объявил глава ФАС России Игорь Артемьев. Артемьев уверен, что после очередной реформы экономия вырастет в разы.
Откуда берется эта цифра? Методика проста. Предположим, государство на что-то собиралось потратить 100 рублей, а потратило 90. Следовательно, 10 рублей — экономия. Но ведь планировать, как известно, можно что угодно и как угодно. А значит, и выведенная таким образом оценка выглядит… не слишком убедительно.
«Можно запланировать истратить миллион на шариковую ручку, а купить ее за пять рублей и объявить, что у нас экономия», — иронизирует Алексей Бесперстов, глава общественной организации «Деловой центр поддержки участников торгов». По его словам, реальную эффективность закона могут оценить только представители бизнеса — участники торгов, поставщики и подрядчики. А у них, как и у некоторых чиновников, накопилось к закону множество претензий.
Вопрос цены
Главная проблема существующей системы госзакупок — ее «однозадачность» и прямолинейность, говорят эксперты. Вот характерный пример. Госучреждению нужно распечатывать документы. Предположим, для этого требуется 10 лазерных принтеров, способных печатать не менее 20 листов в минуту. Но главным критерием выбора победителей согласно «94-му» закону является цена. А значит, если буквально руководствоваться нормами закона, победит тот, кто предложит самый дешевый принтер.
«Закон при этом совершенно не оценивает дальнейших затрат учреждения на обслуживание дешевых принтеров», — говорит создатель поисковой системы по государственным закупкам Enotpoiskun.ru Иван Бегтин. То есть принтер может быть дешевым, но быстро и часто ломаться. И не исключено, что картридж к нему стоит в десять раз дороже, чем для принтера, который стоил на 5% больше, но его не выбрали из-за цены. В итоге за несколько лет такое учреждение при полном следовании букве закона потратит в разы больше, чем если бы с самого начала приобрело более надежные, но дорогие принтеры. А, например, такая возможность, как аренда принтера, вообще не рассматривается в ходе подобных торгов. «Нет механизмов, — разводит руками Бегтин. — А жаль. Ведь речь может идти не только о принтерах, но и, например, об автомобилях. Машина представительского класса стоит полтора миллиона, а пользоваться ею могут всего пару раз в неделю. Почему бы не воспользоваться услугами аренды? Ведь это будет в разы дешевле!»
С ноября текущего года злосчастный «вопрос цены» попытались снять новыми поправками. В закон внесли критерии, которые позволяют ранжировать поставщиков. Считается, что с этим появляется возможность оценивать их репутацию, опыт, наличие нужных специалистов, время работы на рынке и другие факторы. Каждому критерию присваивается определенный вес. Но цена по-прежнему имеет приоритет — 35%, тогда как удельная доля «качественных» показателей не должна превышать 20%.
Правило цены должны использовать абсолютно все государственные структуры и учреждения. «Эти правила прекрасно работают, когда речь идет о простых вещах вроде тех же расходных материалов или принтеров, — поясняет Алексей Бесперстов. — Но если нужно закупить технически сложные товары или услуги, система дает сбой».
Выбрать конкретную вещь по закону нельзя. Можно только указать ее характеристики и дописать определение «или аналоги». Однако и из этой ситуации чиновники из казенных госпредприятий нашли выход, принявшись указывать в конкурсной документации характеристики, абсолютно точно соответствующие параметрам необходимого объекта. Например, кузов нужного автомобиля вымеряется до миллиметра, затем эти данные заносятся в базу — и объявляется конкурс на поставку искомого транспортного средства «или аналога». Аналоги, разумеется, с дотошно приведенными миллиметрами не совпадают. Как следствие, ответственные за покупку получают то, что и требовалось. Причем честно. По закону. Коррупция? Не всегда. Порой госпредприятиям приходится идти на такие ухищрения, чтобы получить действительно необходимое уникальное оборудование, а вовсе не дешевый «аналог», который скоро выйдет из строя, да еще и натворит бед.
Поскольку в законе все эти случаи закрепить невозможно, Федеральная антимонопольная служба и прокуратура заняты бесконечными проверками.
Руководитель одного из московских НИИ рассказал «Бизнес-журналу», что его институт, находящийся на бюджетном финансировании и обязанный размещать заказы согласно требованиям 94-ФЗ, в прошлом году столкнулся с необходимостью приобрести измерительный прибор для проведения исследований. Производил же этот прибор всего один завод во всем мире. «В России было похожее оборудование, но под наши конкретные цели оно не подходило по ряду параметров», — поясняет руководитель. В спецификации НИИ подробно описал, какими свойствами должно обладать оборудование; был заключен контракт. Каков итог? «Сейчас прокуратура проводит проверку, — говорит наш собеседник. — Мол, мы специально так описали оборудование, чтобы выиграл наш поставщик. Но это бред! Теперь наши научные сотрудники буквально на пальцах объясняют прокурорам, почему для конкретного исследования подходит только этот прибор. Показываем им опыты. Веселенькое занятие».
В своем блоге губернатор Пермского края Олег Чиркунов рассказывает похожую историю. Для разработки генплана Перми была привлечена компания с мировым именем, но «задорого». Как следствие, в администрации города сейчас проходит прокурорская проверка. Дескать, дали выиграть «своему» исполнителю. «Закон о госзакупках нужен и позволяет экономить деньги. Но как выбрать лучших?», — задается риторическим вопросом губернатор.
Закупки для малого бизнеса
До нового года закон о госзакупках может быть дополнен поправками, призванными помочь малому бизнесу. В настоящее время, согласно 94-ФЗ, государственные заказчики обязаны размещать заказы у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10% и не более 20% от общего годового объема поставок товаров, выполнения работ или оказания услуг.
«В законопроекте, внесенном в Госдуму, предлагается поднять нижнюю планку до 15% и снять верхний предел до 100%, чтобы малый и средний бизнес мог участвовать в государственных торгах на усмотрение заказчика, которым в данном случае выступает государство», — рассказала автор законопроекта, депутат Госдумы Екатерина Семенова. Документ, если его примут, должен вступить в силу в начале следующего года.
НЕЯСНО, С ЧЕГО СЛЕДУЕТ НАЧИНАТЬ — БРАТЬСЯ СПЕРВА ЗА РЕФОРМИРОВАНИЕ КОНКУРСНЫХ ПРОЦЕДУР, ИЛИ ЗА КОНТРОЛЬ НАД РАСХОДОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ КАК ТАКОВЫХ
Решить эту проблему в рамках действующих правил практически невозможно. С этим соглашаются практически все эксперты. Григорий Томчин, президент Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий, уверен: нужно сократить масштабы применения закона, снизив присутствие государства на рынке как участника, но усилив присущую ему роль регулятора. «Тогда будет закупаться только серийный товар наподобие карандашей, — поясняет Томчин. — А из сложных областей вроде строительства государству как заказчику нужно уходить, но контролировать».
Последователям Томчина в этом вопросе кажется, что такие ограничения — единственный способ решить проблему. Однако другие эксперты опасаются, что злоупотреблений в таком случае станет еще больше. Где гарантия, что после того, как государство самоустранится из системы госзакупок как непосредственный участник процесса, на его место не придут компании, за которыми будут стоять все те же чиновники? «Мы это уже проходили, — предупреждает Алексей Бесперстов («Деловой центр поддержки участников торгов»). — Надо вводить подзаконные акты, регулирующие закупки в отдельных отраслях, вот и все! Есть же у нас ГОСТы на каждый винт! Так же надо сделать и для закупок. Для серийных товаров одни правила, для оборудования — другие, для услуг — третьи». «Нужно предоставить разным госучреждениям право на различные подходы к госзакупкам в зависимости от ситуации, — предлагает свой рецепт Иван Бегтин (Enotpoiskun.ru). — У нас ведь этого пока нет, все работают по одним правилам».
В очередь!
Есть у действующего закона о госзакупках и другая проблема — субподрядчики. Речь идет о ситуациях, когда компания, получившая право заключить госконтракт, не сама выполняет работы, а нанимает стороннюю фирму. «Здесь открывается огромное поле для злоупотреблений, — говорит Алексей Бесперстов. — У нас есть отдельные госорганы, где любые заказы получают всегда две–три «своих» фирмы. А потом они нанимают компании, которые участвовали в тендере, поскольку в самих фирмах работает пара человек».
На рынке госзаказа достаточно примеров, когда победившая компания в качестве субподрядчика привлекала прежнего исполнителя. Самый яркий — «алкогольная» система ЕГАИС. В 2007 году НТЦ «Атлас», разработавший ЕГАИС, был отстранен от ее модернизации. А новый генподрядчик, структура Федеральной налоговой службы, предложила «Атласу» продолжить обслуживание системы за отдельное вознаграждение (естественно, меньшее, чем в случае заключения прямого контракта).
Порой, уверяют ветераны конкурсных баталий, очередь из субподрядчиков доходит до семи фирм. Каждая берет свою небольшую комиссию, а контракт впоследствии выполняет совсем не та компания, которая победила.
Решение этой проблемы имеется. Запретить использовать услуги субподрядчиков нельзя, ведь ими иногда пользуются и вполне честные компании. «Если ты строишь дом, это не значит, что ты должен производить цемент», — проводит аналогию Алексей Бесперстов. Значит, нужно лишь контролировать процесс выполнения заказа и пресекать подобные злоупотребления. При условии что пресечение длинных цепочек субподрядчиков выгодно госструктуре, объявившей конкурс.
Большая правка
До конца года Министерство экономического развития обещает внести на рассмотрение правительства концепцию Федеральной контрактной системы. Предполагается, что ФКС позволит сделать закупки более прозрачными, поскольку поможет отслеживать их на всех этапах выполнения.
«Необходимо сделать процесс максимально прозрачным по всей цепочке — от стадии планирования до приемки, — объясняет суть изменений советник министра экономического развития Ольга Анчишкина. — Бизнесу будут более понятны приоритеты государства. Кроме того, можно будет понять обоснованность госзакупки и результат: госзакупка должна быть логична, аргументирована и встроена в долгосрочные проекты».
Сейчас, как говорят эксперты, жестко регулируется сам процесс размещения госзаказа, но никак не обоснованность тех или иных закупок и результаты расходования бюджетных средств. Все это касается и только что упомянутых длинных цепочек субподрядчиков. Создаваемая ФКС призвана охватить все пространство госзакупок — от планирования бюджета до контроля того, как и кто выполнял заказ, и последующего анализа результатов. Такой подход, уверены авторы новой системы, фактически исключает возможность выигрыша тендера подставными фирмами. По крайней мере, на это рассчитывают в МЭР.
Подготовленные поправки поддерживают и другие ведомства. В частности, Счетная палата. «Если до конца года мы не примем поправки, все эти вороватые фирмы, которые неизвестно как выигрывают конкурсы, так и будут мешать нашей экономике», — заявил главный аудитор страны Сергей Степашин.
У подготовленных поправок есть все шансы на быстрое прохождение по инстанциям. Вопрос в том, сделают ли законодательные изменения систему госзакупок более прозрачной и понятной. Впрочем, опрошенные участники торгов честно признают: лучше уж такие правила, чем отсутствие каких-либо вообще.
Начать дискуссию