Бюджетная сеть: курс на оптимизацию

В настоящее время сложилась ситуация, когда общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений составляет более 300 тыс.

С одной стороны, это большой и плохо управляемый массив организаций, чрезвычайно запутанный с точки зрения разграничения ответственности. С другой – это больницы и дома престарелых, школы и вузы, театры и музеи, от функционирования которых зависит качество жизни населения…

Оптимизация бюджетной сети – мера необходимая и неотвратимая. Цель ее – повышение качества предоставления государственных услуг, эффективности и рациональности использования бюджетных средств. О том, каким учреждениям в первую очередь следует готовиться к реорганизации, какие меры по оптимизации бюджетной сети являются сегодня наиболее актуальными, вы узнаете из данной статьи.

Почему необходимо реформирование бюджетной сети?

Первые попытки оптимизации бюджетной сети предпринимались в рамках административной реформы в 2004 году, когда были обозначены государственные инициативы по реструктуризации бюджетных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти. Ряд мер, принятых Правительством РФ, касательно повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений (переход на новые системы оплаты труда, сокращение статей бюджетной классификации, упрощение процедуры внесения изменений в бюджетную роспись) способствовали некоторому повышению качества управления бюджетными средствами, однако это не привело к значительному росту объема и качества оказываемых учреждениями услуг.

Существующая в настоящее время система бюджетных учреждений сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности для предоставления услуг. По сути, обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг. Кроме того, подавляющее большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости управления – как от рядовых сотрудников, так и от потребителей услуг, а результаты их деятельности слабо оцениваются как уполномоченными органами, так и гражданским обществом.

Сегодня сложилась ситуация, когда поддержание и тем более увеличение объемов бюджетного финансирования избыточной и неэффективной сети бюджетных учреждений нецелесообразны без осуществления мер по реформированию и реструктуризации их деятельности.

В 2008–2009 году в ряде правительственных документов, а также Бюджетном послании Президента РФ необходимость повышения результативности деятельности бюджетных учреждений с целью увеличения объемов и качества оказания государственных услуг была обозначена как одна из приоритетных целей бюджетной политики. Таким образом, задачами предстоящего реформирования сети бюджетных учреждений являются:

• повышение эффективности исполнения публичных обязательств государства;
• оптимизация расходов федерального бюджета;
• создание условий для сохранения и развития кадрового и материального потенциала бюджетных учреждений в наиболее гибких и адаптивных организационных формах;
• повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере, в том числе улучшение системы мониторинга и контроля за результатами деятельности бюджетных учреждений со стороны федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся.

Конечной целью реформирования бюджетной сети является повышение качества предоставления государственных услуг и эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета. Результатом оптимизации бюджетной сети должно стать повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономии бюджетных средств, возникающей вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями.

Современное состояние подведомственных федеральных бюджетных учреждений во многом определяется их ролью в отдельных рыночных сегментах предоставления государственных услуг и ресурсной базой (материально-технические и информационные ресурсы, персонал). Данные о размерах бюджетной сети, а также о ее качественных экономических характеристиках приведены в таблицах 1 и 2.

Таблица 1. Общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений в Российской Федерации

Таблица 2. Финансово-экономическое состояние федеральных бюджетных учреждений (в 2008 г.)

Как видно из таблицы 2, количество учреждений, в которых доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, составляет более 40%, небольшое. При этом наибольший вес в группе учреждений со значительной долей средств от внебюджетной деятельности составляют государственные учреждения, оказывающие услуги физическим и юридическим лицам.

Повышение качества и эффективности работы бюджетной сети на основе ее реструктуризации в условиях ужесточения бюджетных ограничений предполагает работу по определению перечней бюджетных учреждений:
–          которым целесообразно сохранить их нынешний статус и подчинение;

Организационно-правовая форма бюджетных учреждений должна быть сохранена в тех случаях, когда их деятельность ориентирована исключительно на исполнение публичных государственных (законодательно установленных) обязательств, а платные услуги ими не оказываются. В этих случаях должен быть установлен запрет на распоряжение внебюджетными доходами, а при их наличии вся сумма должна направляться в федеральный бюджет.

Вместе с тем необходимо уделить внимание устранению дублирования функций федеральных бюджетных учреждений, выявлению учреждений со сходным профилем деятельности, но разной административной подчиненностью, включенных в реестры бюджетополучателей различных главных распорядителей. Такое дублирование ведет не только к нерациональному расходованию бюджетных средств, но также к неравенству условий функционирования однопрофильных бюджетных учреждений, а значит, и неравенству тех групп населения, для которых оказываются государственные услуги. В этом случае представляется целесообразным решение об объединении дублирующих федеральных бюджетных учреждений или преобразовании их в иную организационно-правовую форму.

Какие критерии применяются к бюджетным учреждениям в рамках оптимизации?

Критериями оптимизации федеральных бюджетных учреждений могут быть:

• осуществление непрофильной деятельности по отношению к функциям главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета и (или) отсутствие четко определенной государственной услуги (функции);
• профиль деятельности бюджетных учреждений, относящийся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;
• структура и динамика финансового обеспечения деятельности федеральных бюджетных учреждений за последние три года (с учетом доли внебюджетного финансирования);
• доля доходов от деятельности федеральных бюджетных учреждений, связанная с предоставлением государственной услуги;
• оказание государственных услуг в объеме менее 50% от потенциальной мощности, в том числе из-за необеспеченности ресурсами (финансовыми, кадровыми, имуществом и проч.) или из-за отсутствия спроса на оказываемую услугу;
• несоответствие качества оказываемой государственной услуги утвержденным стандартам и требованиям.

Особое значение имеют критерии ресурсной обеспеченности федеральных бюджетных учреждений:

• количество филиалов у федерального бюджетного учреждения;
• штатная (среднесписочная) численность работников федерального бюджетного учреждения (включая филиалы);
• балансовая стоимость имущества (включая филиалы) по состоянию на 1 января 2009;
• общее количество потребителей государственной услуги (государственной функции) за предшествующий трехлетний период;
• занимаемая федеральным бюджетным учреждением (включая филиалы) площадь помещений, в том числе жилых, нежилых;
• площадь помещений, сдаваемых в аренду.

Оценка эффективности использования отдельных видов ресурсов может осуществляться исходя из:

Понятно, что в отношении различных бюджетных учреждений эти критерии могут быть изменены с учетом отраслевых особенностей. К примеру, критериями оценки эффективности деятельности научных бюджетных учреждений являются: число работников, выполнявших научные исследования и разработки (без совместителей и лиц, работавших по договорам гражданско-правового характера), наличие основных фондов для проведения научных исследований, а также доля научных исследований и разработок в общем объеме оказанных услуг, выполненных работ.

В 2008 году в сфере науки функционировало примерно 1160 федеральных бюджетных учреждений, что составляет почти треть от числа организаций этой сферы. В федеральных бюджетных учреждениях сосредоточено свыше четверти научного персонала (27,6%), почти треть исследователей (31,4%) и около половины основных фондов. Их доля в затратах организаций сферы науки на исследования и разработки составляет 29,6%, а общем объеме работ (услуг), выполненных (оказанных) этими организациями, лишь 14,5%.

Неоднородность состава сети федеральных бюджетных учреждений сферы науки также характеризуют следующие данные. Например, в 8 из них стоимость основных фондов составляет от 13,2 до 50,0 тыс. руб., а численность персонала (без совместителей и лиц, работавших по договорам гражданско-правового характера) – от 1 до 10 человек.

Для образовательных учреждений такими критериями могут выступать: число студентов, доля профессоров в преподавательском составе, а также возможность передачи начального и среднего профессионального образования на региональный уровень. Общие финансово-экономические показатели состояния федеральных учреждений образования приведены в таблице 3.

Таблица 3. Сведения о финансово-экономическом состоянии федеральных учреждений образования в 2008 г.

Для учреждений здравоохранения такими критериями могут быть: наличие ведомственных медицинских учреждений, дублирующих функции территориальных медицинских учреждений, мощность клиник, которые реально используются для оказания медицинской помощи, а также наличие федеральных клиник, в которых не оказывается высокотехнологичная медицинская помощь. В России в настоящее время действуют 17 ведомственных систем здравоохранения, финансируемых из федерального бюджета. За редким исключением (например, в некоторых населенных пунктах, где имеются только ведомственные учреждения) эти ведомственные системы по существу дублируют деятельность территориальной сети учреждений здравоохранения.

Основная же часть ведомственных учреждений (12 из 17 ведомственных систем здравоохранения) практически не связана с особенностями профессиональной деятельности работников соответствующих ведомств.
Более 90% общего числа больничных и амбулаторно-поликлинических учреждений находится на субфедеральном уровне. Расходные обязательства РФ в этой области сводятся к финансированию высокоспециализированной медицинской помощи, целевых программ и выравниванию финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Механизмы оптимизации: каждому свое
Учитывая большие резервы для повышения эффективности бюджетных учреждений различной отраслевой принадлежности, а также наличие разработанных подходов и критериев оптимизации бюджетной сети, существует острая потребность в разработке комплекса механизмов и мер по оптимизации бюджетной сети.
В настоящее время обсуждаются различные механизмы оптимизации бюджетной сети. Рассмотрим основные из них..

Реорганизация федерального бюджетного учреждения

Слияние с более крупными учреждениями. При этом под ²мелкими² учреждениями принято понимать учреждения со среднесписочной численностью работников менее 10 человек. Под этот механизм наиболее подходят организации, загруженные менее чем на 50% от своей потенциальной мощности, а также организации, у которых наблюдается дублирование (или существенное пересечение) с составом и содержанием работ, выполняемых другим (другими) бюджетными учреждениями, или нет специального (и/или дорогостоящего) оборудования для их выполнения.

Преобразование в автономное учреждение. Результатом реализации такого механизма является повышение эффективности расходования бюджетных средств и формирование возможностей для осуществления приносящей доход деятельности на оказание общественно значимых социальных услуг.

Перевод учреждений в форму автономных повышает степень их хозяйственной самостоятельности, стимулирует учреждения к развитию собственной доходной базы. Как следствие, наблюдается увеличение  доходов автономных учреждений от платной деятельности, что, с одной стороны, положительно влияет на укрепление их материально-технической базы, а с другой – уменьшает нагрузку на расходную часть бюджета.

В форму автономных возможен перевод как учреждений с высоким уровнем доходов от предпринимательской деятельности, так и бюджетных учреждений, не получающих ассигнования из федерального бюджета. Особенно это актуально для бюджетных учреждений в сфере здравоохранения, культуры и образования.
При этом учреждения здравоохранения, имеющие высокую социальную значимость, могут сохранить тот же тип. Таким условиям удовлетворяют центры санэпиднадзора, инфекционные и психиатрические больницы, туберкулезные и наркологические диспансеры, центры СПИД.

В числе факторов, замедляющих процесс создания и развития автономных учреждений, выделяются следующие:

Преобразование в коммерческое предприятие. Этот механизм в наибольшей степени подходит непрофильным для ведомств федеральным бюджетным учреждениям, имеющим незначительные объемы бюджетного финансирования, которые не являются единственными поставщиками подобных услуг на данной территории.
Некоторая часть таких учреждений может быть приватизирована, в результате чего могут быть получены дополнительные доходы от приватизации государственного имущества.

Реализация такого механизма приемлема для федеральных бюджетных учреждений, являющихся ведомственными санаторно-курортными организациями (более 130 учреждений), организациями общественного питания (46 учреждений), для ведомственных домов отдыха (более 40 учреждений), типографий и издательских центров (более 40 учреждений), большинство из которых может функционировать на основе рыночных принципов и может быть преобразовано в хозяйственные общества или, в особых случаях, в государственные унитарные предприятия.

Переподчинение федерального бюджетного учреждения

Данный механизм предусматривает передачу учреждения в ведение профильного (отраслевого) ведомства или в ведение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В настоящее время Правительством РФ проводится анализ, позволяющий определить, в какой степени деятельность федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении тех или иных федеральных органов исполнительной власти, соответствует возложенным на соответствующие органы функциям и полномочиям.
В данный момент точно можно сказать, что в ведении федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих выработку и реализацию государственной политики в социальной сфере, в том числе в науке, образовании и здравоохранении, находится лишь часть профильных учреждений (например, в ведении Минобрнауки России – чуть более 70% федеральных высших учебных заведений, в ведении Минздравсоцразвития России – 74,5% федеральных учреждений здравоохранения, в ведении Минобрнауки России и отраслевых академий наук – всего 69% федеральных учреждений науки).

Одновременно, в ведении Минсельхоза России находится 134 высших учебных заведения и 22 учреждения науки, в ведении Минтранса России и подведомственных ему служб и агентств – 94 высших учебных заведения, в ведении МВД России – 61 высшее учебное заведение и 136 учреждений здравоохранения, в ведении ФСИН России – 111 учреждений здравоохранения.

Ликвидация федерального бюджетного учреждения

Данный механизм считается наименее привлекательным в условиях необходимости сохранения рабочих мест и снятия социальной напряженности. Однако он имеет смысл в случае невыполнения бюджетным учреждением работ и неоказания услуг, а также низкой эффективности (существенно ниже средней по отрасли) их функционирования.
Сохранение существующего статуса

• Этот механизм является наиболее оправданным для военных и правоохранительных учреждений, а также для учреждений, в компетенцию которых входит государственная гарантия оказания бесплатных услуг.

Определенную привилегию на сохранение существующего статуса имеют учреждения, обладающие уникальным (и/или дорогостоящим) оборудованием, авторскими (научными) методиками оказания государственных услуг, а также характеризующиеся высоким уровнем включенности в рыночную среду в соответствии с объемами внебюджетного финансирования.

• передача на региональный и местный уровни:
• •          учреждений среднего профессионального образования,
  •          учреждений начального профессионального образования,
  •          дошкольных образовательных учреждений,
  •          части федеральных учреждений здравоохранения и поликлиник;
• реорганизация сети учреждений (более 1500 ед.), оказывающих услуги юридическим и физическим лицам (кроме передаваемых на региональный и муниципальный уровень), доля расходов за счет приносящей доход деятельности которых превышает 40% от расходов учреждения, с изменением их организационной формы на автономные учреждения;
• реорганизация сети непрофильных для ведомств 389 учреждений здравоохранения и 1319 учреждений образования посредством передачи профильным федеральным ведомствам.

Стоит особо подчеркнуть, что сегодня Минфином России формируется комплексная база, позволяющая оценить состояние и потенциал современных бюджетных учреждений для принятия решений о сохранении федеральных бюджетных учреждений в действующем статусе либо об их передаче субъектам РФ (муниципальным образованиям) или другим федеральным органам исполнительной власти, а также об их преобразовании в автономные или иные организационно-правовые формы.

С учетом этих данных, а также обоснованной позиции главных распорядителей средств федерального бюджета будут приниматься меры по оптимизации бюджетной сети, конечной целью которых является повышение социально-экономической эффективности использования бюджетных расходов и, в конечном счете, улучшение качества оказания государственных услуг.