КПД госзаказа

Федеральная антимонопольная служба традиционно предъявляет как главный результат действия закона о размещении государственного и муниципального заказа (94-ФЗ) цифру в 770 млрд рублей: столько, по мнению ведомства, было сэкономлено бюджетом при госзакупках в 2006-2009 годах.

По 2010-му статистика еще не сведена, но ожидается, что общая экономия за пять лет составит триллион рублей. «Эти суммы на самом деле вынуты из карманов коррумпированных чиновников и недобросовестных коммерсантов», — говорит глава ФАС Игорь Артемьев, объясняя, почему у 94-ФЗ столько яростных критиков. Впрочем, и сам он признает, что закон неидеален и включает в себя целый ряд неразумных компромиссов.

При всем впечатляющем обилии нулей, цифра экономии довольно лукава. Во-первых, считается она как разность между тем, что государство изначально планировало потратить на закупку товаров, работ и услуг, и тем, сколько в действительности потратило. Учитывая, что госзаказчик нередко весьма произвольно определяет начальную цену контракта (иногда в разы выше рыночной), экономия весьма условна и слабо коррелирует с реальной эффективностью закупок. Во-вторых, как подсчитал «Бизнес-журнал» на основе данных Росстата, через систему государственного и муниципального заказа в 2006–2009 годах «прокачали» 15,5 трлн рублей (в начальных ценах), так что даже условная экономия в процентном отношении составила всего 5%.

Существующую систему госзакупок критикуют отнюдь не только коррупционеры. У добросовестного бизнеса к 94-ФЗ свои счеты: коррупция все равно находит обходные пути, между тем нормальные поставщики по целому перечню товаров, услуг и работ не имеют даже призрачного шанса выиграть контракт, если в точности станут следовать закону — не допустят разнообразные закупочные картели, конкурсные рейдеры и недобросовестные фирмы-однодневки.

В ноябре прошлого года по 94-ФЗ основательно прошелся президент Дмитрий Медведев в своем послании Федеральному Собранию.

— Не буду демонизировать известный всем 94-й закон, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного, — сказал он. — Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями. По самым скромным оценкам, потери, включая и прямое воровство, и откаты, и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей.

Президент поручил подготовить новую, более продуманную редакцию закона. Известно, что две рабочие группы — в Минэкономразвития и ФАС — тогда же независимо друг от друга засели за работу и сейчас уже начинают являть на суд публики первые «концепты». Откровенно говоря, экспертам не позавидуешь. Две великие цели — «не дать украсть» и «позволить государству закупаться на рынке качественно и дешево» — при реализации в виде текста закона постоянно конфликтуют. А поиски разумных балансов и компромиссов — дело мучительное и неблагодарное (потому что при любом решении критики потом всегда найдутся). Да и клубков проблем намоталось немало.

Неквалифицированные и недобросовестные поставщики в нынешней системе госзакупок — основная головная боль заказчика. ФАС, соавтор 94-ФЗ и всех «заплаток» к нему, проводит принцип «объективных количественных критериев»; слишком явные попытки госзакупщиков при проведении торгов впасть в «субъективизм» (например, детализировав характеристики закупаемого товара или предъявив чрезмерные требования к квалификации исполнителя в конкурсной документации) воспринимаются как «затачивание» конкурса под конкретного поставщика и поползновение к коррупции. Логично. Но при реализации этого принципа возникает перекос в сторону такого критерия выбора, как цена. И отбиться от заключения контракта с малоквалифицированным, но отчаянно демпингующим исполнителем госзаказчику почти невозможно.

Особенно заметен перекос при закупках сложных и уникальных товаров, услуг и работ (инновационные — попадают сюда практически без исключений), когда качество для заказчика принципиально важнее цены.

— Когда мы ищем реставраторов, — на конкретной ситуации поясняет остроту момента Марина Цыгулева, начальник юридического отдела Государственного Эрмитажа, — мы ищем именно этих реставраторов, которые реставрируют именно эти вещи и вот этими руками. Нам не нужны дешевые реставраторы.

О выводе из-под действия 94-ФЗ или хотя бы переводе в статью 55 этого закона («Случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)») слезно просят целые отрасли и виды экономической деятельности. Ведь в таком деле, как закупка юридических услуг, экспертизы, НИР, сложные ИТ-внедрения и т. д., госзаказчику и качественному поставщику весьма затруднительно честно сойтись на торгах и заключить контракт: ценовой фактор то и дело будет вставать поперек.

— Принцип закупки интересующего лота по минимальной цене эффективен в тех случаях, когда заказчику требуется конкретный товар, с четкими характеристиками, — говорит Инна Ашенбреннер, руководитель департамента «КОРУС Консалтинг». — Например, это могут быть лицензии на ПО. Однако при выборе подрядчика для разработки и внедрения сложных информационных систем это уже не работает. В этом случае себестоимость работ у всех компаний будет существенно различаться, причем сильнее «упасть» в цене сможет небольшая фирма, у которой издержки бизнеса ниже, а требуемая квалификация отсутствует.

Выход — т.н. предквалификация участников размещения заказа. «С одной стороны, поставщик не должен быть фирмой-однодневкой, — говорит директор центра эффективных закупок «Тендеры.ру» Кирилл Кузнецов. — С другой — заказчик не должен иметь право устанавливать произвольные квалификационные требования». Как найти середину? В каком направлении думают составители новой редакции закона, понятно по высказыванию главы МЭР Эльвиры Набиуллиной.

— Для этих закупок характерна вынужденная субъективность оценки при принятии решений по выбору поставщика, — сказала она на обсуждении проблем 94-ФЗ. — Нынешнее регулирование создает массу поводов для злоупотреблений. И, чтобы снизить эти риски, предлагается предусмотреть все-таки возможность для заказчика устанавливать дополнительные требования, но одновременно повысить независимость отбора этих победителей и независимость приемки результатов.

Вот только как такую предквалификацию реализовать, чтобы ненароком чересчур не ограничить конкуренцию и не дать коррумпированному чиновнику с ее помощью разогнать неугодных участников?

— По «творческим» направлениям действительно необходимы дополнительные требования к участникам, — соглашается Михаил Евраев, начальник управления ФАС. — Но они должны соответствовать количественно измеряемым критериям, чтобы не должностное лицо решало, допускать к торгам или нет. В строительстве при контрактах свыше 50 млн рублей заказчик может выставить требование, что к торгам допускается только такая компания, которая за предыдущие пять лет сдала в эксплуатацию объект стоимостью не меньше 20% от заказа, на который она претендует. Это объективный критерий. И мы сейчас готовим такие требования по целому ряду направлений. Они должны быть легко администрируемы и централизованно прописаны прямо в законе.

Звучит убедительно. Но по какому объективному критерию, например, допускать до участия в конкурсе подрядчиков на НИР? По числу кандидатов наук? По объему ранее освоенных грантов?

Другое противоречие — то, как работает «фильтр», призванный не допускать к госконтрактам однодневки и случайные фирмы. Для заключения договоров стоимостью свыше 50 млн рублей с участника требуют финансовое обеспечение в виде банковской гарантии, поручительства крупного юридического лица или денежного залога. «Таким образом, вместо административной, чиновничьей предквалификации закон предусматривает экономическую, — говорит Михаил Евраев. — Вопрос допуска решается вне зависимости от субъективного мнения чиновника; по сути, мы передали его на аутсорсинг финансовым институтам». Дело хорошее. ФАС теперь предлагает пойти дальше и законодательно ввести обязанность для заказчиков требовать финансовое обеспечение по всем без исключения контрактам, а не только крупным. И тут начинается конфликт с лелеемым властями принципом — допуска к госзаказу малого бизнеса.

— Вряд ли наш малый бизнес способен себе позволить роскошь изъять из оборота на весь срок контракта довольно солидную сумму, — подметил Дмитрий Медведев. — Альтернативой является полноценная банковская гарантия. Но это тоже вещь непростая, и за ней еще нужно побегать, доказать банку, что ты достоин такую гарантию получить.

Получается, и здесь нужно искать очень тонкий баланс: как отсечь фирмы-однодневки и при этом не отодвинуть от госзаказа малый бизнес.

Не обернулись панацеей и электронные аукционы, которые для государственного заказа стали обязательными с начала года, а для муниципального станут таковыми с лета. Примеров такого решительного и тотального перехода на электронные торги не найти больше нигде в мире.

— Это один из редчайших случаев, когда мы действительно первые, — признает Игорь Артемьев. — Не только потому, что такие умные, а и потому, что у нас в стране такая огромная коррупция, которую по-другому не побороть. Американцы только начинают практиковать электронные аукционы. Евросоюз только создает единое экономическое пространство госзаказа — в отношении 10% номенклатуры к 2014 году. А нас жизнь поставила перед дилеммой: либо половина денег от госзаказа пойдет в карманы бандитов и воров, либо сделаем эту систему.

Ирина Кузнецова, руководитель Института по ресурсному обеспечению управления закупками (ГУ-ВШЭ), убеждена, что при переходе на электронные торги конкуренция участников даже падает — исключение составляют закупки скрепок и подобных товаров.

— В онлайне управлять картелем даже легче: его участники видят действия друг друга, — говорит она. — Поставщики по каждому виду продукции, зарегистрированные на электронной площадке, прекрасно «узнают» друг друга на электронном аукционе, несмотря на анонимность, потому что давно знакомы. Заказчику, если он не полный дурак, «опознать» закодированного в заявке поставщика тоже не составляет большой проблемы: достаточно прочитать, по каким ТУ продукция сделана. Когда в прошлом году только вводили электронные торги, количество заявок на аукцион было в среднем девять, сейчас — 3,1. Но дело даже не в количестве. Когда из всех участников делает ставку только один, а остальные молчат, — зачем они там? Они — статисты, и победитель им за работу статистами заплатит. Контракт фактически заключается с единственным поставщиком — и все довольны!

Помимо этого, есть ворох и других проблем: длительная судебная процедура расторжения контрактов, злоупотребление предпринимателями своим правом обжаловать результаты торгов в ФАС (ведомство даже предлагает установить государственную пошлину за подачу жалоб), реестр недобросовестных поставщиков, превратившийся в абсолютно нерабочий инструмент…

Представляете себе объем работ по реформированию системы госзаказа? Новая редакция 94-ФЗ грозит распухнуть в весьма объемный документ (уже и нынешняя-то — поперек себя шире!) — с большим числом оговорок, исключений и многочисленными описаниями «особых процедур» в зависимости от отрасли и предмета закупки.

Андрей Храмкин, директор Института госзакупок РАГС, смотрит на реформу философски, с исторической перспективы:

— До революции у нас была процедура государственных закупок. Сейчас нам приходится формировать ее заново. И мы находимся на таком этапе развития законодательства, когда требуется максимальная регламентация и ужесточение процедур. Многие развитые страны этот этап прошли давно и находятся на другом витке спирали — занимаются упрощением законодательства, предоставляют чиновникам больше возможностей принимать субъективные решения, одновременно ужесточая их ответственность.

Свои реформы госзаказа Мин­эконом­раз­вития и ФАС собираются представить для общественного обсуждения на своих сайтах в ближайшее время. Заткнуть все дыры и раздать «всем сестрам по серьгам» при реформе, разумеется, не удастся. Но по крайней мере яростное обсуждение нам гарантировано.