Налоговая реформа превратилась сегодня в предмет противостояния политических интересов различных групп влияния в исполнительных структурах власти
Линия раздела проходит между Министерством финансов, проповедующим исключительно фискальный подход к реформе, и Министерством экономического развития и торговли, ратующим за прикладное использование налогов в развитии бизнеса. Минфин стремится любыми способами обеспечить высокий уровень сборов НДС и пресечь уклонение от их уплаты юридическими лицами, для чего предлагает ввести НДС-счета. МЭРТ протестует против НДС-счетов, утверждая, что это нанесет удар по малому и среднему бизнесу, значительную часть денежного оборота которого составляет налог на добавленную стоимость.
Дебаты тормозят принятие решений на правительственном уровне. В итоге, налоговые изменения так и не стали эффективным механизмом стимулирования экономического роста.
В недавней повестке налоговой реформы стояли три жизненно важных для бизнеса вопроса. Правительству предстояло:
- рассмотреть законопроект о введении специальных счетов, по которым будут проходить все платежи предприятий по налогу на добавленную стоимость (НДС-счета);
- решить, насколько радикальным должно быть снижение единого социального налога (ЕСН) и как его компенсировать;
- выбрать способ увеличения налогового бремени на нефтяную отрасль.
До сих пор у отвечающих за проведение налоговой реформы Минэкономразвития и Минфина были полярные точки зрения по каждой из перечисленных проблем. Ведомство Германа Грефа выступало категорически против идеи спецсчетов и доказывало, что нововведение резко ухудшит финансовое состояние предприятий и подстегнет инфляцию. Минфин, наоборот, считает спецсчета единственным способом борьбы с мошенничеством при уплате и возврате НДС.
Различен подход двух министерств и в части снижения ЕСН. Минфин предлагает ввести фактически плоскую шкалу ЕСН с базовой ставкой в 26% (вместо нынешних 35,6%). Минэкономразвития намерено опустить ставку этого налога до 20% (дополнительно введя добровольно уплачиваемый страховой тариф в размере 6%).
Минфин предполагает изъять сверхдоходы нефтяников путем резкого повышения пошлин на вывоз нефти и увеличения ставки налога на ее добычу. МЭРТ находит такое "механическое" повышение несправедливым и предлагает дифференциацию налога на добычу нефти (установление разных ставок налога для месторождений с разными характеристиками).
Согласно предварительно одобренным решениям, НДС-счета планируется ввести с 1 июля 2004 г. В качестве компенсации договорились с 2005 г. снизить ставку НДС с действующих 18% до 15%. Известно, что НДС-счета нигде в мире не используются, кроме Болгарии. Легко можно проследить цепную реакцию в результате введения этого налогового новшества. Больше всего может пострадать малый бизнес, активно использующий НДС в своих оборотных средствах до срока его выплаты в бюджет государства. Поэтому НДС-счета, связывающие значительную часть оборотных средств малого предприятия, могут поставить его бизнес на грань выживания. Выпадение НДС из денежного оборота заставит малый бизнес занимать кредиты в банках. Резкое повышение спроса на банковские кредиты приведет к повышению их процентных ставок, что принесет банкам солидную прибыль. Не исключено, что введение НДС-счетов "продавило" банковское лобби, заинтересованное в повышении своей прибыли. Чтобы выжить в сложившихся условиях, малый бизнес будет вынужден поднять цены на свою продукцию, что будет стимулировать инфляцию. В итоге все дополнительные расходы вновь лягут на потребителя. По сути, введение НДС-счетов противоречит сути налоговой реформы, основной задачей которой являлось создание благоприятных фискальных условий для расширения бизнеса.
По ЕСН решено, что для зарплат до 300 тыс. руб. в год его ставка составит 20%. При этом снижение ставки ЕСН будет компенсировано введением 4-процентного страхового взноса на финансирование накопительной части пенсий, уплачивать который должны уже не работодатели, а сами граждане. Удерживаться новый платеж будет с зарплаты работника так же, как и существующий подоходный налог с физических лиц. Данная часть налога будет направляться на индивидуальные пенсионные счета, которыми будут распоряжаться сами граждане. Как заверяют в Минфине, половина удержанного страхового взноса будет зачтена гражданам при уплате ими подоходного налога. Кроме того, бюджетникам оставшуюся часть увеличения налоговой нагрузки возместят индексацией зарплат. Однако, как на практике будет работать механизм компенсации, в Минфине пока не имеют представления.
В любом случае, такое нововведение в глазах рядового обывателя уже выглядит как увеличение налогового бремени на граждан. И маловероятно, что предлагаемая индексация будет благоприятно воспринята населением, так как индексированная сумма также будет входить в налогооблагаемую базу. Тогда работники начнут оказывать давление на своих работодателей с требованием компенсировать издержки налоговых новаций Правительства. Таким образом, обе налоговые новации, НДС-счета и снижение ЕСН, по своей сути не способны стимулировать экономический рост.
Не удалось кабинету найти и решение по механизму изъятия нефтяных сверхприбылей. Проблема для чиновников заключается в том, что идею дифференциации налога на добычу нефти поддержал Президент. Однако при этом они не в состоянии выработать внятную модель дифференциации, исключающую коррупцию при установлении разных ставок налога для разных нефтеносных участков. Кроме того, Правительству придется учесть и интересы крупного бизнеса. Не исключено, что, если противодействие бизнеса планам Правительства будет достаточно активным, принятие решений в окончательном виде Правительством будет перенесено на неопределенное время.
Существующая сейчас налоговая система с плоской ставкой налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и определяемыми Правительством экспортными пошлинами позволяет изымать лишь сверхприбыли, получаемые благодаря высоким мировым ценам. Природная же рента (также называемая дифференциальной), то есть прибыль, приносимая лучшим по качеству месторождением, пока полностью остается в распоряжении частных компаний. В мировой практике природная рента обычно изымается с помощью плавающей ставки налога на добычу, зависящей от качества месторождения. Подготовка предложений по изменению налогового законодательства в недропользовании поручена Минфину, Минэкономразвития и Минэнерго.
В условиях высокой доходности нефтяного экспорта России, повышение налогооблагаемой базы нефтяного сектора экономики позволяет решить сразу несколько задач. Во-первых, повышение экспортных пошлин на нефть позволит направлять сверхприбыль нефтяных компаний в бюджет государства. Во-вторых, лишние доходы от налогообложения нефтяного сектора Правительство могло бы использовать для выправления парадоксального финансового перекоса в российской экономике, когда высокорентабельный нефтяной бизнес приносит сверхприбыли, а социальная сфера и ЖКХ испытывают дефицит финансовых средств. Например, за счет нефтяных денег
государство могло бы компенсировать издержки увеличения налогового пресса на рядовых налогоплательщиков на 4% в результате снижения ЕСН. В-третьих, дифференциация НДПИ активизирует интерес нефтяных компаний к разработке пока неосвоенных перспективных месторождений, требующих больших капиталовложений (пока компании снимают "сливки" с добычи "легкой" нефти), позволит поддерживать малые и средние нефтедобывающие предприятия. В-четвертых, уменьшается привлекательность нефтяного бизнеса за счет снижения его рентабельности, что будет способствовать перетоку капиталов в другие сектора экономики. В-пятых, ослабляется зави-симость российской экономики от мировой конъюнктуры на энергоносители.
"Возня" правительственных чиновников вокруг налоговой реформы явно показывает, что кабинет министров занимается только перетасовкой налоговых показателей в сырьевом секторе и никакого внимания не обращает на производственный сектор экономики. А ведь суть налоговой реформы как раз и состоит в том, чтобы, увеличив налоговый прессинг на сырьевой комплекс, снизить налоги на обрабатывающую промышленность. А в итоге получается, что налоги на сырьевой сектор растут, а на обрабатывающую промышленность снижаются очень медленными темпами.
Складывающаяся ситуация приводила к тому, что дальнейшее рассмотрение налоговой реформы могло быть отложено на неопределенное время, как минимум до формирования нового Правительства. Это предположение было подтверждено министром экономического развития и торговли Германом Грефом, заявившим в Совете Федерации, что рассмотрение налоговых вопросов Правительством откладывается до окончания президентских выборов, т. е. до конца марта. Потом все будут озабочены формированием нового состава Правительства, и налоговая реформа отойдет на второй план. В итоге бюджет 2005 г. будет верстаться, исходя из старой налоговой системы, и еще один год будет потерян.
Однако отставка Михаила Касьянова сразу поменяла весь ход событий и расставила другие акценты в налоговой политике. На заседании уже временного Правительства, которое все же состоялось 26 февраля под председательством исполняющего обязанности Председателя Правительства Виктора Христенко, были рассмотрены вопросы развития ипотечного кредитования, налогообложения малого бизнеса и создания особых экономических зон (ОЭЗ). Интересно, что с повестки дня Правительства были сняты вопросы, вызвавшие активные дискуссии и протесты со стороны бизнеса: изменение ЕСН и НДС, а также введение НДС-счетов. Отставив в сторону раскладывание фискальных пасьянсов, мало что меняющих в процессе экономической модернизации, Правительство взялось за решения, могущие реально катализировать экономический рост в стране. Теперь на первый план ставится вопрос облегчения налогового режима для предприятий малого бизнеса, развития научно-технического потенциала страны, наведения порядка в строительном комплексе. По итогам обсуждения Правительство решило уже в течение весенней сессии внести в парламент пакет законопроектов по ипотечному кредитованию.
Наибольший интерес представляет перспектива создания в стране особых экономических зон. Запуск ОЭЗ может придать серьезный импульс модернизации экономики, повысить привлекательность России для иностранных инвесторов. Более двух лет Минфин блокировал идею Минэкономразвития о создании ОЭЗ. В Минфине считают, что ОЭЗ могут превратить-ся в аналог "внутренних офшоров". Такие же опасения высказали представители ЦБ и МНС. На последнем заседании Правительства Мин-
экономразвития одержало первую победу в двухлетней борьбе за право создать в России особые экономические зоны. Несмотря на возражения ведомств, Правительство одобрило концепцию соответствующего законопроекта.
Оппонентов концепции Минэкономразвития беспокоят неясный статус органа управления зонами, нечеткое описание таможенного регулирования в ОЭЗ и проблема манипулирования ценообразованием через аффилированные структуры. Так как уже имеется неприятный опыт ЗАТО, с помощью которых многие бизнесмены уходили от налогов. Поэтому, согласно протокольному решению Правительства, в течение двух недель Минэкономразвития должно будет дополнить концепцию пунктами, гарантирующими "соблюдение принципов единства экономического пространства", уточнить порядок и условия предоставления налоговых льгот резидентам ОЭЗ и обосновать особенности таможенного регулирования. А к 15 апреля чиновники внесут в Правительство и сам законопроект об ОЭЗ.
Концепция предполагает создание ОЭЗ двух типов. Производственно-промышленные зоны создаются на площади не более 10 кв. км для производства "передовой" промышленной продукции, объем инвестиций в проект составляет от 10 млн. евро. Площадь технико-внедренческих зон не превысит 1 кв. км - на этой территории должны воплощаться "прорывные" научные идеи и технологии. Территории ОЭЗ не должны совпадать с административно-территориальными образованиями и могут располагаться одновременно в нескольких субъектах. Резиденты ОЭЗ будут освобождаться от таможенных пошлин на оборудование и материалы, необходимые для реализации инвестиционных проектов. А региональные власти смогут снизить или отменить для них выплаты по налогам на прибыль (до 17% при ставке 24%), имущество (2,2%) и землю (дифференцирован по регионам).
Необходимо отметить, что для получения эффективной отдачи от деятельности ОЭЗ все же необходим контроль государства за соблюдением целевого использования налоговых льгот. И еще один немаловажный фактор: целесообразно комплексное развитие особых экономических зон, включающее в себя проработку вопросов экспорта произведенной в ОЭЗ продукции, таможенно-тарифной политики в особой зоне и развития местных рынков сбыта. Тем более, что западные корпорации выбирают ОЭЗ, только если уверены в возможности местного рынка принять произведенную там продукцию, либо если ее можно поставлять на экспорт без ограничений.
Таким образом, новые акценты властей в налоговой сфере указывают на их решимость начать реальные преобразования в экономике, уделяя внимание не борьбе программных идей и подходов, а реальному развитию малого и среднего бизнеса, а также инновационно-инвестиционного климата в стране.
Константин Симонов, директор Центра политической конъюнктуры России
Начать дискуссию