Практика применения регионального законодательства "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности"

В последнее время все большую актуальность приобретают вопросы пресечения попыток легализации (отмывания) незаконно полученных денежных средств.

В целях привлечения к уплате налогов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сферах, где налоговый контроль значительно затруднен, в том числе в розничной торговле, общественном питании, бытовом и транспортном обслуживании, то есть налогоплательщиков, производящих расчеты с покупателями и заказчиками преимущественно в наличной денежной форме, а также снижения затрат на налоговое администрирование, упрощения порядка исчисления и уплаты налогов был принят Федеральный закон от 31.07.1998 N 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" (далее - Закон N 148-ФЗ).

Практика применения законодательства о едином налоге на вмененный доход (ЕНВД) выявила как положительные, так и отрицательные стороны последствий от его введения в субъектах Российской Федерации.

Положительным результатом явилось то, что значительно увеличились налоговые поступления от индивидуальных предпринимателей (в основном за счет легализации их деятельности, а не за счет увеличения налоговой нагрузки) по сравнению с ранее уплачиваемыми ими налогами, в том числе и подоходного налога. В качестве негативного фактора можно отметить снижение налоговых поступлений от юридических лиц (особенно крупных торговых организаций) по сравнению с ранее уплачиваемыми ими налогами по общепринятой системе налогообложения.

Основными причинами данного положения являются делегирование Законом N 148-ФЗ законодательным (представительным) органам государственной власти регионов права самостоятельного установления базовой доходности различных видов предпринимательской деятельности, переводимых на уплату ЕНВД, отсутствие единых методологических принципов определения налогооблагаемой базы по ЕНВД на территории Российской Федерации.

Во многих регионах показатели базовой доходности, оказывающие основное влияние на размер налогообложения вмененного дохода, установлены для организаций в заниженных размерах (из расчета применительно к индивидуальным предпринимателям), то есть в размерах, не обеспечивающих компенсацию ранее уплачиваемых ими налогов (НДС, акцизы, налог на прибыль, налог на имущество, налоги в дорожные фонды и т.д.).

В некоторых регионах занижается размер базовой доходности в результате лоббирования в законодательных (представительных) органах интересов отдельных групп предпринимателей, занимающихся бизнесом в сфере розничной торговли, бытового и транспортного обслуживания населения и т.п.

Это приводит к значительным колебаниям размеров базовой доходности по одним и тем же видам деятельности в разных регионах, неравенству условий налогообложения отдельных категорий налогоплательщиков и, как следствие, к нарушению целостности единого экономического пространства в стране.

Так, размер базовой доходности в год на одну точку общепита - от 1,5 тыс. руб. (Республика Дагестан) до 58,8 тыс. руб. (Тамбовская область); на 1 тонну грузоподъемности автотранспортных средств - от 4,5 тыс. руб. (Ростовская область) до 32,0 тыс. руб. (Орловская область).

По мнению автора, минимальные и максимальные размеры вмененного дохода и иных значений, составляющих формулу расчета ЕНВД по видам деятельности, необходимо устанавливать решениями Правительства РФ отдельно по организациям и индивидуальным предпринимателям.

Кроме того, анализ региональных законодательств о ЕНВД выявил, что они в ряде случаев противоречат Закону N 148-ФЗ.

Наличие несоответствий норм действующего регионального законодательства о ЕНВД нормам федерального законодательства приводит в отдельных регионах к снижению поступлений данного налога и конфликтам между налогоплательщиками и налоговыми органами.

Так, в Свердловской области перевод на уплату ЕНВД только индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную торговлю через магазины с численностью работающих до 30 человек, привел к тому, что ряд крупных торговых организаций (юридических лиц) был перерегистрирован на индивидуальных предпринимателей; в результате в бюджетную систему недопоступило несколько сотен миллионов рублей.

В настоящее время вследствие неоднократных обращений налоговых органов в законодательные органы в региональный закон о ЕНВД внесены соответствующие изменения и дополнения.

В ряде регионов, например в Республике Татарстан, Краснодарском крае, Калужской, Кемеровской, Тюменской и ряде других областей, в нарушение установленного федеральным законодательством порядка привлекаются к уплате единого налога индивидуальные предприниматели, не состоящие на налоговом учете на территории данных регионов, а лишь осуществляющие там свою деятельность. Отсутствие в федеральном законодательстве положения о постановке на налоговый учет данной категории налогоплательщиков по месту осуществления ими предпринимательской деятельности приводит к двойному налогообложению.

Серьезным недостатком регионального законодательства является применение целого ряда физических показателей, характеризующих вид деятельности и используемых при расчете ЕНВД, в то время как письмом Правительства РФ от 07.09.1998 N 4435п‑П5 рекомендовано применение только одного физического показателя по каждому виду деятельности. Так, например, по общественному питанию указанным письмом в качестве физического показателя рекомендована общая площадь, используемая в хозяйственной деятельности (кв. м), однако данный показатель применяется только в 21 субъекте Российской Федерации, в других же субъектах используются следующие показатели: точка общепита, количество работающих, посадочное место, торговая площадь, складская площадь, производственная площадь. При этом в 25 субъектах Российской Федерации применяются свыше одного физического показателя, что вызывает большие колебания уровня базовой доходности по виду деятельности и, как следствие, не позволяет правильно рассчитать размер ЕНВД.

Имеет место перевод на уплату ЕНВД видов деятельности, не оговоренных Законом N 148-ФЗ. Так, в Тульской области торговые организации уплачивают ЕНВД не только при продаже товаров в розницу, но и при оптовой продаже, осуществляемой бюджетным учреждениям. Аналогичная норма, но с ограничением оптового оборота по реализации товаров указанным организациям (до 5 % от общего объема реализации) содержится в Законе о едином налоге на вмененный доход Краснодарского края.

В целях устранения противоречий регионального законодательства Закону N 148-ФЗ налоговые органы МНС России провели определенную работу по внесению предложений в законодательные (исполнительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Всего налоговые органы по субъектам Российской Федерации разработали 108 предложений по внесению изменений в региональное законодательство. При этом следует отметить, что 32 предложения из приведенного числа уже приняты нормативными правовыми актами законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и являются действующими нормами региональных законов о едином налоге на вмененный доход. Остальные предложения находятся либо на стадии рассмотрения законодательными органами субъектов Российской Федерации, либо на стадии внесения к рассмотрению, и 11 из их числа планируется внести в качестве изменений и дополнений в действующее законодательство.

Наиболее значительный результат по внесению предложений и их введению в действие достигнут налоговыми органами Магаданской и Владимирской областей. Активно занимаются разработкой предложений УМНС России по Удмуртской Республике, Камчатской, Кемеровской и Самарской областям.

УМНС России по Республике Татарстан, Удмуртской Республике и Пензенской области внесли предложения в части непривлечения к уплате единого налога индивидуальных предпринимателей, не состоящих на налоговом учете в данном субъекте, а лишь осуществляющих свою деятельность на территории субъекта.

УМНС России по Удмуртской Республике, кроме того, внесло предложение о приведении в соответствие Закону N 148-ФЗ терминов и определений, используемых в республиканском Законе.

Для недопущения потерь бюджетов всех уровней от перевода на уплату единого налога организаций УМНС России провели значительную работу по внесению к рассмотрению законодательными органами субъектов Российской Федерации следующих предложений.

1. На основе анализа установленной региональным законодательством базовой доходности по определенным видам деятельности налоговые органы наиболее часто вносили предложения (27 предложений - УМНС России по Республикам Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Коми и Чувашской Республике, Приморскому, Краснодарскому и Хабаровскому краям, Амурской, Белгородской, Воронежской, Калужской, Камчатской, Кемеровской, Липецкой, Магаданской, Новосибирской, Орловской, Псковской,
Ростовской, Самарской, Сахалинской, Смоленской, Тульской областям, Агинскому, Бурятскому, Коми-Пермяцкому и Ханты-Мансийскому автономным округам) об изменении размера базовой доходности по различным видам предпринимательской деятельности, причем предложения вносились не только в сторону увеличения, но и в сторону снижения (2 предложения - Республик Башкортостан и Коми).

Дополнительно УМНС России по Республикам Башкортостан, Дагестан, Татарстан и Чувашской Республике, Приморскому и Хабаровскому краям, Амурской, Брянской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Омской, Сахалинской, Смоленской, Ярославской областям, Агинскому Бурятскому автономному округу предлагали законодательным органам субъектов Российской Федерации изменить перечень плательщиков единого налога на вмененный доход (всего 21 предложение).

Так, Тульской областной Думой и Администрацией области было предложено исключить из категории плательщиков по единому налогу юридические лица. В свою очередь, УМНС России по Тульской области выразило несогласие с данной позицией, и на основе проведенного работниками управления анализа и представленных расчетов были определены значения величин базовой доходности, необходимых для увеличения поступлений единого налога на вмененный доход от данной категории налогоплательщиков. Вышеназванные замечания были внесены в окончательный вариант проекта изменений и дополнений в закон о едином налоге, которые были в основном приняты Тульской областной Думой.

2. В 18 субъектах Российской Федерации (в Республике Карелия и Чувашской Республике, Краснодарском и Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Владимирской, Калужской, Камчатской, Кемеровской, Магаданской, Нижегородской, Орловской, Псковской, Самарской, Смоленской, Читинской областях, Чукотском автономном округе) налоговые органы разрабатывали предложения по изменению значения корректирующих коэффициентов по некоторым видам деятельности, осуществляемым организациями. Причем данные изменения были направлены на увеличение значений корректирующих коэффициентов.

В целом УМНС по субъектам Российской Федерации проводят целенаправленную работу по разработке и внесению предложений и изменений в действующее региональное законодательство, но большое количество предложений так и остается не принятым и не введенным в действие из-за отсутствия согласованности и единой политики между УМНС по субъектам Российской Федерации и региональными органами власти.

При этом следует отметить положительный опыт взаимодействия некоторых УМНС России с органами законодательной и исполнительной власти.

Так, в Оренбургской области распоряжением Законодательного Собрания от 08.02.2000 N 12-РС "Об образовании рабочей группы по разработке механизма введения единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности" была создана рабочая группа, членами которой наряду с депутатами Законодательного Собрания Оренбургской области, представителями Финансового управления области, общественных организаций предпринимателей являются заместитель руководителя УМНС России по Оренбургской области и начальник отдела налогообложения физических лиц Управления.

Участие в рабочей группе позволяет УМНС России по Оренбургской области более оперативно вносить предложения по совершенствованию регионального законодательства о едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности.

Так, в ноябре 1999 года было внесено предложение о введении в формулу расчета суммы вмененного дохода коэффициента, учитывающего инфляцию. Указанный коэффициент введен постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 31.03.2000 N 487/92 ПЗС "О внесении изменений и дополнений в Положение о механизме реализации Закона Оренбургской области 'О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности'".

В декабре 1999 года УМНС России по Оренбургской области было поручено территориальным инспекциям проанализировать информацию о предварительных итогах по переводу физических и юридических лиц на уплату единого налога для определенных видов деятельности в целях оптимизации налогооблагаемой базы и представить предложения по совершенствованию законодательства о едином налоге. С учетом предложений с мест УМНС России по Оренбургской области подготовило и внесло на рассмотрение Законодательного Собрания Оренбургской области законопроект, который расширил действие законодательства о едином налоге для индивидуальных предпринимателей, дающих консультации, а также оказывающих бухгалтерские, аудиторские и юридические услуги, осуществляющих обучение, репетиторство, преподавание и иную деятельность в области образования. В результате было принято постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 31.03.2000 N 487/92-ПЗС.

Кроме того, УМНС России по Оренбургской области подготовило и направило в марте 2000 года в Финансовое управление Администрации области проект постановления Законодательного Собрания области о механизме расчета единого налога для индивидуальных предпринимателей по следующим видам предпринимательской деятельности:

- оказание бытовых услуг физическим лицам;

- оказание на коммерческой основе услуг по перевозке пассажиров маршрутными такси;

- оказание предпринимателями ремонтно-строительных услуг;

- оказание предпринимателями услуг по краткосрочному проживанию;

- общественное питание.

Перевод на уплату единого налога по указанным видам деятельности только индивидуальных предпринимателей обусловлен тем, что рабочей группой не были приняты предлагаемые проекты базовой доходности для юридических лиц, которые в зависимости от вида деятельности превышали размеры базовой доходности для индивидуальных предпринимателей в 2-10 раз. Поскольку установление одинаковой для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей базовой доходности по расчетам УМНС России по Оренбургской области привело бы к значительным потерям поступлений в бюджет, рабочая группа приняла решение не переводить юридические лица по вышеуказанным видам деятельности на уплату единого налога. Данное решение рабочей группы можно классифицировать как согласованную, направленную на недопущение потерь бюджетов всех уровней совместную работу УМНС России по Оренбургской области и законодательных и исполнительных органов власти области.

УМНС России по Краснодарскому краю включено в состав рабочей группы по изучению предложений по внесению изменений и дополнений в краевой Закон "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", образованной Законодательным Собранием Краснодарского края. На заседаниях рабочей группы предварительно обсуждаются и согласовываются с заинтересованными сторонами предложения по внесению изменений и дополнений в краевой Закон, которые затем вносятся на рассмотрение Комитета по финансам, бюджету, банкам, налогам, инвестиционной деятельности и внешнеэкономическим связям Законодательного Собрания Краснодарского края.

Кроме того, в настоящее время в соответствии с распоряжением Главы Администрации Краснодарского края от 29.05.2000 N 725-р "Об образовании комиссии" создана комиссия во главе с первым заместителем председателя правительства края, куда также входят представители УМНС России по Краснодарскому краю, Законодательного Собрания и другие заинтересованные лица, которая рассматривает все предложения по изменению и дополнению Закона Краснодарского края "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".

Наряду с этим УМНС России по Краснодарскому краю проводит на постоянной основе анализ поступлений единого налога на вмененный доход в разрезе видов деятельности, на основании которого вносятся предложения по изменению Закона Краснодарского края. Так, в 1999 году УМНС России по Краснодарскому краю направило в Законодательное Собрание и Администрацию края 28 предложений по совершенствованию указанного краевого Закона, 25 из которых были приняты и нашли свое отражение в действующем Законе. За 2000 год Управление внесло 11 предложений, 9 из которых были одобрены вышеуказанной комиссией и приняты Законодательным Собранием.

Примером удачного взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с налоговыми органами является Ростовская область. На территории области создана по распоряжению Главы Администрации от 14.01.1999 N 6 областная комиссия по сбору, изучению и проведению анализа обращений предприятий и предпринимателей по вопросам, связанным с введением областного Закона "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", возглавляемая заместителем Главы Администрации Ростовской области - Министром экономики, международных и внешнеэкономических связей Ростовской области.

В состав комиссии входят заместитель Министра промышленности, торговли, транспорта, связи, дорожного комплекса области; заместитель Руководителя УМНС России по Ростовской области; генеральный директор Торгово-промышленной палаты Ростовской области, депутаты Законодательного Собрания Ростовской области, представители Минфина Ростовской области и предприниматели.

На основании рассмотрения поступающих обращений и предложений предприятий и предпринимателей по вопросам внесения изменений и дополнений в действующее областное налоговое законодательство по представлению комиссии Законодательным Собранием Ростовской области принят ряд изменений и дополнений в областные Законы от 30.11.1998 N 14-ЗС и от 31.08.1999 N 42-ЗС по вопросам порядка исчисления единого налога, изменения и дополнения сфер предпринимательской деятельности его применения, изменения размеров корректирующих коэффициентов базовой доходности и размеров самой базовой доходности по видам деятельности и др.

Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации имеет место несогласованность действий налоговых органов и законодательных органов власти.

Так, УМНС России по Рязанской области в целях недопущения потерь налоговых поступлений в бюджеты всех уровней за период действия Закона о едином налоге четыре раза поручало налоговым органам области проанализировать эффективность введения единого налога на территории области в отношении юридических лиц в разрезе видов деятельности.

На основании проведенных анализов практики применения на территории субъекта законодательства о едином налоге УМНС России по Рязанской области разработало и направило в Законодательное Собрание предложения по внесению изменений в Закон Рязанской области о едином налоге. При разработке предложений использовались рекомендации МНС России, касающиеся розничной торговли. Всего за период действия Закона на территории области УМНС России направило в областную Думу и Администрацию 51 предложение по совершенствованию указанного областного Закона, в том числе 15 предложений по увеличению базовой доходности и изменению корректирующих коэффициентов базовой доходности различных видов деятельности, осуществляемой юридическими лицами.

Из общего количества направленных предложений Рязанская областная Дума приняла только 8.

В частности, приняты предложения по определению численности работающих в организациях, осуществляющих розничную торговлю, общественное питание и оказывающих транспортные услуги.

УМНС России по Рязанской области направило в Прокуратуру области письмо от 08.06.2000 N 10-20/1247, в котором попросило рассмотреть соответствие положений абзаца 2 п. 18, п. 19 и п. 20 ст. 9 Закона Рязанской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности на территории Рязанской области" действующему федеральному законодательству, которые приводят к двойному налогообложению налогоплательщиков, переведенных на уплату единого налога, состоящих на налоговом учете в Рязанской области, но осуществляющих свою деятельность на территории другого субъекта Российской Федерации или осуществляющих деятельность на территории Рязанской области, но состоящих на учете на территории другого субъекта Российской Федерации, а также положений, касающихся организаций, занимающихся организацией и проведением выставок или ярмарок, которым вменяется обязанность выступать в роли налогового агента по отношению к участникам выставок (ярмарок) и производить за них расчеты, отчеты и уплату единого налога за период работы выставки (ярмарки). На основании письма УМНС России Прокуратура области вынесла протест в отношении данных норм, и Рязанская областная Дума Законом N 57-ОЗ внесла соответствующие изменения в Закон Рязанской области.

Кроме того, УМНС России по Рязанской области по данному субъекту неоднократно обращалось в областную Думу с предложением не относить к плательщикам единого налога на вмененный доход организации, реализующие продукцию собственного производства через магазины, являющиеся их структурными подразделениями, что подтверждено постановлением Президиума ВАС РФ от 22.09.1998 N 2256/98, а также разъяснено МНС России письмом от 30.12.1999 N 03-4-09/15.

Несмотря на это, вышеуказанное предложение не было принято во внимание законодательными органами области.

Рязанская областная Дума не приняла предложение УМНС России по увеличению количественных показателей (базовой доходности и коэффициентов) по юридическим лицам различных видов деятельности, объясняя это тем, что не может дать им оценку с точки зрения фактической возможности налогоплательщиков области по уплате предлагаемого увеличения суммы единого налога без соответствующего экономического обоснования (расчетов) и без ущерба развитию видов бизнеса налогоплательщиков.

По инициативе УМНС России по Республике Карелия было подготовлено более 10 законопроектов, направленных на повышение размера ЕНВД по юридическим лицам, которые были поддержаны Правительством Республики Карелия, однако депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия не приняли вышеуказанные предложения.

Учитывая изложенное, а именно неадекватность взаимоотношений законодательных органов субъектов Российской Федерации и налоговых органов, автор считает наиболее оптимальной формой работы по вопросам, связанным с применением действующего регионального законодательства о едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности и выборе предложений по совершенствованию региональных законодательных актов, создание специальных рабочих групп и проведение совместных заседаний представителей законодательных органов, органов исполнительной власти региона и налоговых органов.

В некоторых регионах работу налоговых органов по внесению предложений по совершенствованию регионального законодательства затрудняет нескоординированность действий законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации (например Архангельской области).

Наряду с осуществлением работы по совершенствованию регионального законодательства налоговые органы проводят организационно-методическую работу, направленную на разъяснение положений регионального законодательства по единому налогу.

Так, УМНС России по Краснодарскому краю в целях единообразного применения краевого Закона по единому налогу по согласованию с Администрацией и Законодательным Собранием края разработана инструкция "О порядке исчисления и уплаты в бюджет ЕНВД для определенных видов деятельности на территории Краснодарского края". Ежегодно проводятся совещания-семинары по организации работы по единому налогу с налоговыми органами края. Организована публикация статей в средствах массовой информации, трансляция выступлений по телевидению и по радио, разъясняющих налогоплательщикам порядок исчисления и уплаты ЕНВД.

Широко используются возможности средств массовой информации для разъяснений проблемных вопросов по единому налогу в Оренбургской, Тульской и Свердловской областях и ряде других субъектов Российской Федерации.

Рассматривая практику применения регионального законодательства о едином налоге на вмененный доход, нельзя не отметить положения Федерального закона, которые необходимо изменить.

Так, следует дополнить Закон N 148-ФЗ в части включения в перечень видов деятельности, подпадающих под действие данного закона, услуг по предоставлению рынками в аренду торговых мест и торговых площадей.

В случае осуществления деятельности без свидетельства об уплате ЕНВД предпринимателями без образования юридического лица налоговые органы должны получить право обращаться в суд с исковым заявлением о лишении физических лиц статуса индивидуального предпринимателя.

Целесообразно предусмотреть порядок налогообложения для так называемой разовой торговли с
целью привлечения к уплате ЕНВД предпринимателей, осуществляющих торговлю несистематически с получением временного свидетельства на один день работы стоимостью 1/30 месячного размера ЕНВД.

Следует разработать общие методологические указания по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности для юридических лиц, осуществляющих несколько видов деятельности (как подпадающих под действие Закона N 148-ФЗ, так и работающих по общеустановленной системе).

Целесообразно ввести в Закон N 148-ФЗ четкие понятия розничной и оптовой торговли.

В целях упрощения бухгалтерского учета организаций, переведенных на уплату ЕНВД, необходимо предусмотреть в законодательстве о едином налоге положение, позволяющее не облагать другими налогами организации, выручка от реализации продукции (работ, услуг) которых (внереализационные доходы) от видов деятельности, не переведенных на уплату ЕНВД, в общей сумме выручки составляет не более 5 %. При этом возможно применение соответствующего повышающего коэффициента к базовой доходности вида предпринимательской деятельности, облагаемого единым налогом.

Л.В. Емельянова, советник налоговой службы I ранга