Ответственность за непредставление документов и сведений

Наталья ТРУБИЦИНА
Юрист

Опубликовано Журнал Практический Бухгалтерский Учет N 9 2002 год

В ходе камеральных, выездных и встречных проверок налоговые органы имеют право потребовать от индивидуальных предпринимателей и организаций представить документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов. Проверяемые в свою очередь обязаны представить требуемые документы (подп. 5 ст. 23, подп. 1 п. 1 ст. 31, ст. 88, ст. 93 НК РФ).

Кроме того, в ряде случаев налогоплательщики и налоговые агенты обязаны представлять необходимые сведения и документы без каких-либо требований со стороны налоговых органов - в силу того, что об этом прямо говорится в НК РФ. Например, организации и индивидуальные предприниматели, выплачивающие гражданам доходы, представляют в строго определенные сроки в налоговые органы по месту своего учета сведения о размере таких доходов и о суммах начисленного и удержанного налога на доходы физических лиц (п. 2 ст. 230 НК РФ).

Ответственность за непредставление налоговому органу документов и сведений установлена пунктами 1 и 2 статьи 126 НК РФ. Согласно пункту 1, непредставление в установленный срок налогоплательщиком (налоговым агентом) в налоговые органы документов и (или) иных сведений влечет за собой взыскание штрафа в размере 50 рублей за каждый непредставленный документ. А пункт 2 предусматривает взыскание штрафа в размере 5000 рублей за непредставление налоговому органу сведений о налогоплательщике, выразившееся в отказе организации предоставить имеющиеся у нее документы, предусмотренные НК РФ, со сведениями о налогоплательщике по запросу налогового органа, а равно иное уклонение от предоставления таких документов либо предоставления документов с заведомо недостоверными сведениями, если такое деяние не содержит признаков нарушения, предусмотренного статьей 135.1 НК РФ (статья 135.1 НК РФ предусматривает ответственность банков за непредоставление сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков - клиентов банка).

Всем известно, что налоговые органы стремятся собрать как можно больше налогов. Иногда для этой цели все неустранимые сомнения, противоречия и неясности толкуются ими не в пользу налогоплательщиков, а в пользу бюджета. Поэтому и получается, что, если налогоплательщик в чем-то провинился, штрафные санкции "растут" всеми правдами и неправдами.

Наглядное подтверждение: применение статьи 126 НК РФ на практике. Если правонарушение подпадает под пункт 1, но размер штрафа получается небольшим (не так много непредставленных документов), правонарушение квалифицируется по пункту 2. Другой пример: взыскание штрафа не в соответствии со статьей 126, а по статье 129.1 НК РФ. Встречаются случаи, когда наряду со статьей 126 НК РФ применяется также статья 119 НК РФ, предусматривающая ответственность за непредставление деклараций.

Статья 126 НК РФ: пункт 1 или пункт 2?

По пункту 1 статьи 126 НК РФ размер штрафа составляет 50 рублей за каждый непредставленный документ. По пункту 2 штраф взыскивается в размере 5000 рублей, причем не важно, сколько документов не представлено, достаточно и одного.

Предположим, в организации проходит налоговая проверка, в ходе которой затребованы пять актов, подтверждающих оказание услуг._Документы не представлены. Какие в этом случае должны последовать санкции - по пункту 1 или по пункту 2? По пункту 1 размер штрафа будет равен 250 руб. (5 док. х 50 руб.); по пункту 2 - 5000 рублей. Не сложно догадаться, какой из двух пунктов статьи 126 НК РФ будет применен:

Давайте разберемся. В данном случае проверяют налогоплательщика и на нем лежит обязанность по представлению истребуемых документов, которые касаются его же деятельности. Следовательно, должен применяться пункт 1 статьи 126 НК РФ, который предусматривает ответственность за "непредставление в установленный срок налогоплательщиком (налоговым агентом) в налоговые органы документов и (или) иных сведений:".

Диспозиция нормы, изложенной в пункте 2 статьи 126 НК РФ, дает основание полагать, что в ней речь идет о тех случаях, когда сведения о налогоплательщике не представлены третьим лицом, а не самим налогоплательщиком: "непредставление налоговому органу сведений о налогоплательщике, выразившееся в отказе организации предоставить имеющиеся у нее документы: со сведениями о налогоплательщике:"_Отвечать в данном случае должна организация, которая не представила сведения не о себе, а о том лице, деятельность которого представляет для налоговых органов интерес._

Пункты 1 и 2 статьи 126 НК РФ изложены достаточно четко и ясно, и не должно возникать сомнений, какой из них следует применить в той или иной ситуации. Вместе с тем, имеется много примеров, показывающих обратное. Там, где ситуация подпадает под пункт 1, налоговые органы довольно часто квалифицируют действия виновных по пункту 2.

Но если налогоплательщики, не согласившись с подобной квалификацией, обращаются в арбитражные суды, последние, как правило, принимают их сторону. "Налогоплательщики и налоговые агенты субЪектом деяния, предусмотренного пунктом 2 статьи 126 Налогового кодекса Российской Федерации, не являются", - указывает ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 26.02.01 по делу NФ04/539-64/А70-2001. "В соответствии с указанной нормой (имеется в виду пункт 2 статьи 126 НК РФ. - Примеч. автора) субЪектом правонарушения <...> является не налогоплательщик <...> а организация, располагающая сведениями (документами) о налогоплательщике и обязанная в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации представить такие документы", - делает вывод тот же суд в постановлении от 05.02.01 по делу NФ04/323-19/А70-2001.

"Из смысла п. 2 ст. 126 НК РФ следует, что состав правонарушения по данной норме права имеется в том случае, когда организация отказалась выдать сведения о третьем лице", - разделяют мнение коллег судьи ФАС Московского округа в постановлении от 28.11.01 по делу NКА-А40/6905-01. "Ответчик предоставил недостоверные сведения о себе, а не о третьем лице", - указывает тот же суд в постановлении от 24.01.01 по делу NКА-А40/6387-00 и делает вывод, что привлечение налогоплательщика к_ответственности на основании пункта 2 статьи 126 НК РФ является незаконным, так как противоречит нормам материального права.

Аналогичным образом рассуждал ФАС Поволжского округа в постановлении от 29.05.01 по делу NА55-13505/00-37, ФАС Центрального округа в постановлении по делу от 28.02.01 по делу NА14-7575-00/177/24, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 16.07.01 по делу NА42-5599/00-23.

Но нельзя утверждать, что все судьи полностью единодушны в данном вопросе. Своеобразное толкование пункту 2 статьи 126 НК РФ дал ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 11.02.02 по делу NА56-23564/01: "Ответственность по пункту 2 статьи 126 Налогового кодекса Российской Федерации наступает за непредставление налоговому органу сведений о налогоплательщике <...>в случае непредставления любым лицом, в том числе и самим налогоплательщиком, сведений о налогоплательщике".

Статья 126 или 129.1?

Согласно пункту 1 статьи 129.1 НК РФ, штраф в размере 1000 рублей взимается за неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которые в соответствии НК РФ это лицо должно сообщить налоговому органу, при отсутствии признаков налогового правонарушения, предусмотренного статьей 126 НКРФ. А за то же деяние, совершенное повторно в течение календарного года, взыскивается штраф в размере 5000 рублей.

На первый взгляд статьи 126 и 129.1 мало чем отличаются друг от друга. И в том и в другом случае речь идет о непредставлении или несообщении сведений налоговому органу. По этой причине налоговые органы к налогоплательщикам, виновным в непредставлении сведений и документов, иногда применяют не статью 126, а статью 129.1 НК РФ.

Между тем отличие есть, и более чем существенное. СубЪектом правонарушения, предусмотренного статьей 129.1 НК РФ, является лицо, которое не сообщило в налоговый орган сведения, которые обязано сообщить в соответствии с НК РФ. Таким лицом может являться как сам налогоплательщик, так и другие лица. Однако в пункте 1 статьи 129.1 упоминается_об отсутствие признаков правонарушения, предусмотренного статьей 126 НК РФ.

Одним из признаков правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 126 НК РФ, выступает субЪект правонарушения - налогоплательщик (налоговый агент), не представивший в налоговые органы сведения. Следовательно, если субЪектом правонарушения является налогоплательщик (налоговый агент), статья 129.1 не может быть применена. Признаком правонарушения, предусмотренного пунктом 2 статьи 126 НК РФ, является отказ организации предоставить по запросу налогового органа имеющиеся у нее документы. Так, по пункту 2 статьи 126 НК РФ, во-первых, должен поступить запрос налогового органа, во-вторых, на запрос должен последовать отказ. Следовательно, если были запрос и отказ, статья 129.1 НК РФ также не может применяться.

Таким образом, деяние может квалифицироваться по статье 129.1 НК РФ, если, во-первых, субЪектом такого деяния выступает лицо, не являющееся налогоплательщиком (налоговым агентом), а во-вторых, сведения должны быть представлены не в силу требования налогового органа, а в силу предписания закона.

Указанным критериям отвечают случаи несообщения государственными органами о фактах регистрации организаций и индивидуальных предпринимателей, места жительства физических лиц, гражданского состояния, учета и регистрации имущества и сделок с ним. Напомним, что соответствующая информация должна представляться в налоговые органы в силу статьи 85 НК РФ.

Примеры арбитражной практики подтверждают сказанное. Вывод о том, что к ответственности, предусмотренной статьей 129.1 НК РФ, могут привлекаться не налогоплательщики, а иные лица, сделали ФАС Дальневосточного округа в постановлениях от 05.12.01 по делу NФ03-А51/01-2/2517 и от 28.02.01 по делу NФ03-А51/01-2/227, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 23.01.02 по делу NА56-27480/01.

"СубЪектами налогового правонарушения в данном случае могут являться органы, осуществляющие регистрацию организаций и индивидуальных предпринимателей, места жительства физических лиц, актов гражданского состояния и т. д.", - указал ФАС Дальневосточного округа в постановлении от 19.12.01 по делу NФ03-А73/01-2/2587. Аналогичный вывод содержится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 06.11.01 по делу N3732, в постановлении ФАС Центрального округа от 30.11.01 по делу NА54-2661/01-С7 и от 30.11.01 по делу NА54-2324/01-С7.

Статьи 126 и 119: что выбрать?

Положение пункта 1 статьи 126 НК РФ похоже не только на норму, содержащуюся в статье 129.1 НК РФ, но и на норму, что изложена в статье 119 НК РФ, которая предусматривает ответственность за непредставление деклараций.

Сравните: пункт 1 статьи 126 НК РФ предусматривает ответственность за непредставление в установленный срок налогоплательщиком в налоговые органы документов и (или) иных сведений, а статья 119 НК РФ - ответственность за непредставление в установленный законодательством срок в налоговый орган декларации.

Декларация является документом. Видимо, этим соображением руководствуются налоговые органы, когда за несвоевременное представление деклараций иногда привлекают налогоплательщиков не по статье 119 НК РФ, а по пункту 1 статьи 126 НК РФ. В ряде случаев штраф по пункту 1 статьи 126 НК РФ может быть намного меньше, чем по статье 119 НК РФ. Поэтому тем налогоплательщикам, которые не хотят лишний раз спорить с налоговым органом, такая ошибка будет выгодна, так как придется меньше платить.

Тем же, кто не боится споров, подобная ошибка может сослужить еще более выгодную службу - провинившийся налогоплательщик с определенной долей вероятности может вообще освободиться от ответственности за несвоевременное представление декларации.

ОбЪясняется это следующим образом. После вынесения решения о привлечении к ответственности налоговый орган предложит налогоплательщику уплатить штраф в добровольном порядке. После того как срок для добровольной уплаты штрафа истек, налоговый орган будет вынужден обратиться в арбитражный суд. Защищая свои интересы в суде, налогоплательщик должен заявить, что налоговая инспекция квалифицировала его действия (бездействие) по пункту 1 статьи 126 НК РФ ошибочно.

Как разрешит спор арбитражный суд в том или ином случае, предсказать нельзя, однако, опираясь на примеры арбитражной практики по данному вопросу, мы можем предположить, что иск налогового органа суд не удовлетворит. Таким образом, не придется платить вообще никакого штрафа.

Рассматривая кассационную жалобу налогового органа, ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 21.02.01 по делу NФ08-444/2001-140А указал: "В действиях ответчика нет состава налогового правонарушения, предусмотренного статьей 126 НК РФ. Вывод налогового органа, что статья 126 НК РФ предусматривает ответственность за непредставление налогоплательщиком в установленный законодательством о налогах и сборах срок налоговой декларации в налоговый орган по месту учета, представляется ошибочным". Поясним, что обращение налогового органа в суд было вызвано тем, что налогоплательщик несвоевременно представил налоговые декларации. Налоговый орган квалифицировал данное правонарушение по статье 126 НК РФ и для взыскания штрафа обратился в арбитражный суд. Однако суд первой инстанции отказал налоговому органу в иске, а кассационная инстанция - в удовлетворении кассационной жалобы._

Встречаются случаи, когда налоговые органы при несвоевременном представления деклараций привлекают налогоплательщиков к ответственности сразу по двум статьям - по_статье 119 и по статье 126 НК РФ. При этом установленный пунктом 2 статьи 108 НК РФ запрет на повторное привлечение к ответственности за совершение одного и того же правонарушения игнорируется.

Суды в таких случаях с налоговыми органами не соглашаются. Например, одна из районных инспекций Курской области за непредставление деклараций привлекла организацию к ответственности одновременно по статье 119 и по пункту 1 статьи 126 НК РФ. Однако суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, посчитав такие действия неправомерными, встали на сторону налогоплательщика. Разрешая данный спор, кассационная инстанция указала: "Штраф, наложенный на основании ч. 1 ст. 126 Кодекса, наложен истцом неправомерно, так как истец привлекает ответчика к ответственности за то же нарушение в той же форме, по которому он уже привлечен в соответствии со ст. 119 Налогового кодекса Российской Федерации" (постановление ФАС Центрального округа от 26.06.01 по делу_NА35-5867/00-С2).

ФАС Северо-Западного округа, вынося постановление от 09.06.01 по делу NА26-5158/00-02-03/395, также посчитал, что привлекать за непредставление налоговых деклараций одновременно по двум статьям (ст. 119 и 126 НК РФ) нельзя.

Спроси то, не знаю что. И сколько

Размер штрафа, установленный пунктом 1 статьи 126 НК РФ, прямо пропорционален количеству непредставленных документов. На этом основании можно сделать вывод, что если налоговый орган выставляет налогоплательщику (налоговому агенту) требование о представлении документов, то в нем должно быть четко указано, какие именно документы и в каком количестве необходимо представить. В противном случае, если налогоплательщик документы не направит или не выдаст, нельзя будет рассчитать размер штрафа. А привлечь налогоплательщика к ответственности при таких обстоятельствах невозможно.

Известно несколько примеров арбитражной практики, когда суды рассуждали подобным образом. Отказывая налоговому органу в удовлетворении кассационной жалобы, ФАС Московского округа сделал вывод, что ответчик был не вправе привлекать истца к ответственности, так как в письме, в котором содержалось требование о представлении документов, не было указано, какие конкретно документы должен представить истец и их количество (постановление от 20.08.01 по делу NКА-А40/4293-01).

Подобным образом рассуждал тот же ФАС Московского округа, вынося постановление от 13.02.01 по делу NКГ-А40/249-01. Если конкретный перечень истребуемых документов отсутствует и не указано их количество, основания для привлечения налогоплательщика к ответственности отсутствуют. Также суд указал, что_"закон не допускает привлечения к ответственности за непредставление документов, количество которых определяется расчетным путем".

Рассматривая аналогичное дело, ФАС Северо-Западного округа пришел к выводу, что "абстрактно сформулированная инспекцией обязанность представить документы не только дезориентирует налогоплательщика при ее исполнении, но и не позволяет установить размер штрафа, подлежащего взысканию за данное налоговое правонарушение, поскольку он определяется в зависимости от количества затребованных, но не представленных документов" (постановление от 14.05.01 по делу NА42-4625/00-5).

Количество работников или количество дискет?

Отдельное внимание хочется уделить проблеме привлечения к ответственности в соответствии с пунктом 1 статьи 126 НК РФ налоговых агентов в случае непредставления в налоговые органы сведений о выплаченных физическим лицам доходах и удержанных налогах.

Как известно, подобная информация в большинстве случаев должна представляться на магнитных носителях (на дискетах). Каким образом следует рассчитывать штраф, если налоговый агент соответствующие сведения своевременно не представит: исходя из количества физических лиц или исходя из количества дискет?

Большинство федеральных арбитражных судов считают, что штраф рассчитывается исходя из количества физических лиц. "Размер установленного п. 1 ст. 126 Налогового кодекса РФ штрафа за ненадлежащее исполнение налоговым агентом возложенных на него обязанностей должен рассчитываться исходя из количества лиц, сведения на которых не представлялись в инспекцию либо представлялись несвоевременно", - указывает ФАС Центрального округа в постановлении от 11.01.01 по делу NА35-2431/00-С2.

ФАС Западно-Сибирского округа полагает, что "независимо от вида представления сведений - на бумажном или магнитном носителе - сведения о выплаченных доходах представляются по каждому физическому лицу в виде отдельной справки". Исходя из этого, суд признал правомерным взыскание налоговым органом штрафа, размер которого определялся исходя из количества работников (постановление от 21.02.01 по делу NФ04/503-81/А27-2001).

Принимая сторону налогового органа, ФАС Уральского округа определил, что "при применении ответственности по п. 1 ст. 126 НК РФ необходимо исходить из того, что каждый документ (справка), касающийся конкретного налогоплательщика, является отдельным документом независимо от способа его предоставления в налоговый орган: на бумажном или магнитном носителе" (постановление от 14.06.01 по делу NФ09-1159/01-АК.

Аналогичную позицию занимают ФАС Поволжского округа (постановление от 11.01.01 по делу N6823/00-7), ФАС Дальневосточного округа (постановление от 11.07.01 по делу NФ03-А51/01-2/1285).

Однако иногда встречаются случаи, когда федеральные арбитражные суды решают подобные споры в пользу налоговых агентов. Например, ФАС Дальневосточного округа, вынося постановление от 18.04.01 по делу N Ф03-А73/01-2/514, посчитал, что штраф следует рассчитывать исходя не из количества работников, на которых не были своевременно поданы сведения, а исходя из количества дискет (2 штуки) и количества прилагаемых к ним реестров (2 штуки). Аналогичным образом рассуждал ФАС Уральского округа, вынося постановление от 18.05.01 по делу NФ09-915/01-АК.

Такого же мнения придерживались и судьи ФАС Дальневосточного округа в постановлении от 11.05.01 по делу NФ03-А51/01-2/751, с той лишь разницей, что при расчете штрафа принимали за основу только количество дискет.

Когда нет вины?

Согласно пункту 2 статьи 109 НК РФ, отсутствие вины лица в совершении налогового правонарушения является обстоятельством, исключающим привлечение к ответственности.

Какие факты могут свидетельствовать об отсутствии вины? Практика показывает, что обычно арбитражные суды полагают, что налогоплательщик не подлежит привлечению к ответственности в связи с отсутствием вины при следующих обстоятельствах:

• документы утеряны (постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.07.01 по делу NА26-3922/00-02-04/213, ФАС Московского округа от 14.05.01 по делу NКА-А40/2174-01 и от 09.06.01 по делу NКА-А40/2731-01);
• документы изЪяты правоохранительными органами (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.02.01 по NА29-5847/00А, ФАС Западно-Сибирского округа от 22.10.01 по делу NФ04/3230-938/А46-2001);
• налогоплательщик не получил требование налогового органа о представлении документов (постановление ФАС Московского округа от 02.04.01 по делу NКА-А40/1303-01, ФАС Северо-Западного округа от 01.10.01 по делу NА26-2644/01-02-10/140);
• документы представлены с нарушением установленного законодательством срока в связи с тем, что при первоначальном своевременном представлении в них были обнаружены ошибки и документы были возвращены на доработку (постановление ФАС Поволжского округа от 15.02.01 по делу NА65-8217/2000-СА1-29, ФАС Дальневосточного округа от 11.07.01 по делу NФ03-А51/01-2/1285).

А вот субЪективный фактор судами не учитывается. Если в момент получения требования нет директора организации, документы может выдать другой работник (главный бухгалтер). Поэтому отсутствие руководителя в качестве обстоятельства, исключающего вину налогоплательщика, учитываться не может, - полагает ФАС Дальневосточного округа (постановление от 24.10.01 по делу NФ03-А59/01-2/2144). ФАС Центрального округа придерживается мнения, что, если бывший руководитель организации не передал новому руководителю бухгалтерские документы, это тоже не является уважительной причиной (постановление от 29.11.01 по делу NА54-2300/01-С1).

Смягчающие обстоятельства

Некоторые обстоятельства, хотя и не признаются обстоятельствами, исключающими вину в совершении налогового правонарушения, выразившегося в непредставлении документов, однако могут быть использованы налогоплательщиком для уменьшения размера штрафов в качестве смягчающих

Совсем не обязательно, чтобы те или иные реальные факты были названы в законе в качестве смягчающих обстоятельств. В силу подпункта 3 пункта 1 НК РФ они могут быть признаны судом. А это в свою очередь повлечет за собой снижение размера штрафа не менее чем в два раза.

Представление бухгалтерского баланса с опозданием на один день, по мнению ФАС Северо-Западного округа, является смягчающим обстоятельством (постановление от 26.06.01 по делу N1278). ФАС Волго-Вятского округа, вынося постановление от 13.11.01 по делу NА29-4058/01А, признал в качестве смягчающего обстоятельства отключение электроэнергии. Суд посчитал, что_это повлекло за собой невозможность использования техники для составления необходимых сведений о выплаченных физическим лицам доходах на магнитных носителях.

Из постановления ФАС Северо-Западного округа от 17.07.01 по делу NА26-5260/00-02-03/407 следует, что смягчающими обстоятельствами являются передача документов на проверку в аудиторскую фирму до момента получения организацией требования о представлении документов, а также болезнь главного бухгалтера в этот период. В качестве смягчающего обстоятельства может быть также признано отсутствие финансирования бюджетной организации. Не были выделены средства на компьютер, и не на чем было изготавливать необходимые для представления в налоговый орган сведения (постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.05.01 по делу NФ03-А16/01-2/807).